PPP漫谈|从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计

11月21日，李克强在上海主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会。

在11月21日在上海召开的，一个有16位部委负责人和11位省份或地级市负责人参加的深化“放管服”改革座谈会上，李克强总理念念不忘提到了两家“小食店”。“前段时间，有家馄饨铺和一家葱油饼店影响很大。”李克强说，“这两家小食店可能确实存在证照等问题，但我们基层政府部门也应更多百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的‘共赢’。”

总理所说的这两家小食店，分别是开在上海弄堂里的“梦花街19号馄饨店”和“阿大葱油饼店”。去年8月以来，这两家曾经被媒体和食客“点赞”的小食店，因为经营地点为居住房屋无法办理证照被先后关停，引发舆论热议。

在PPP圈内，本人对阿大葱油饼可能是最了解的。现在吃到阿大葱油饼简直是一种奢望，只能在边上闻闻香味。我确实品尝过的。

自从上海城投总部从浦东陆家嘴搬到浦西文化广场附近，我每天早上都要从阿大的店门口经过。与其说是店，不如说是他家的2-3平米的亭子间。阿大本身是驼背，每天一个人在黑乎乎的亭子间忙活。每周停业一天，因为要照顾年迈的母亲。每次经过店门口，总有十来个人排队。原先敞开供应，后来价格未变，但每个人最多只能买五个，每天只能供应300个。本来我们大家都以为阿大会这样劳作，直到做不动为止，即使BBC报道，也不会改变什么。但阿大的店一关，引起轩然大波。

关店反而成了阿大走出上海、走向全国的助推器。阿大店被关的直接原因是，上海有规定，自住用房不能用于营业，就相当于划拨用地不能用于商业用途，否则需要补交土地出让金。但要阿大补交出让金，是个天大的笑话，他交不起，可要在附近找一家小一点的店面也不可能，每个月卖葱油饼赚的钱还不如付租金。正当我们在为阿大葱油饼消失倍感惋惜时，局势峰回路转，知名餐饮网“饿了么”以社会资本的名义出手相救，为阿大在附近找了一个门面，不仅为阿大搞定了“License”,而且支付了每个月的租金，阿大今后可以只管专心致志做大饼、卖大饼。

而阿大的门面居然开在上海城投总部大厦的对面！这样，我可以近距离感受阿大、感受各位食客，也对此更有发言权了。

（一）

现在阿大的葱油饼火到什么程度？每天中午我散步的时候，总会凑上去看一看，搜集一下一手资料。排队是自然，但令人惊异的是，有人凌晨三点半就来排队，直到中午十一二点才买到，一天至少七八个小时花在几张葱油饼上。这样的还大有人在。一条只容两个人并排走的人行道上，每天到中午总会挤上二三十个人——但这不意味着食客只有这些，这只是最后一批，之后就卖完关门。每天中午，隔壁避风塘的老板不得不出来维持秩序，否则会影响他的生意。

现在葱油饼的价格提高至5元一只，网上居然还有报道，黄牛炒到50元一只。本来每人可买5只，现在只能买2只。

我亲眼目睹了一个令人匪夷所思的场景。有人从边门进入直接端走了一锅30只葱油饼，立刻招来了边上排队的食客海啸般的责骂。针对这种人满为患的状况，阿大开动脑筋，也搞起供给侧结构性改革，每天早上六点之前，阿大向各位食客发牌子，每个牌子可买5个葱油饼，他们也无需排队，过三四个小时到阿大这里取便是。没拿到牌子的，就到门口来排队，每人只能2只，总归每天300只葱油饼，卖完为止。

一张葱油饼能热卖到这种程度，也算登峰造极。在这场交易中，表面上看，“饿了么”不仅一个葱油饼都赚不到，每个月还要倒贴1-2万元租金。但仔细想想，这场交易的最大赢家，就是作为社会资本的“饿了么”。现在阿大人心所向，“饿了么”帮助阿大，那么人们就自然为“饿了么”投以青睐，阿大就自然成了“饿了么”的活广告。如果阿大有商业头脑，不仅不应付给“饿了么”半文钱，而是要问“饿了么”每年收取几百万的广告费。一张葱油饼，商业模式改变，便是一桩大生意。阿大能否谈成，此为后话，在此不表。

（二）

于是乎，阿大成了2016年度沪上著名的网红，估计未来他还要红下去。现在才知道，阿大店面被关一事，居然惊动了李克强总理。现在如何评论阿大，人人都有各自的视角，多数人，包括上海的官方媒体，都将阿大看成当代社会“工匠精神”的典型加以褒扬，现在倒是不提他非法经营了。但李克强总理目光独具，认为阿大的事件，是我们目前推进的“简政放权”工作还不到位的体现。

在我看来，简政放权是一方面，更重要的是，可以将阿大前后遭遇与我国公共服务的顶层制度设计联系起来。因为，这里面包含了诸多公共服务或公共产品经济学的基本要素。理解了阿大的葱油饼的供给，也就理解了公共服务顶层制度的设计方向。

所谓公共服务，就是让全社会每一个普通老百姓用得上和用得起。阿大的葱油饼虽不是严格意义上的公共产品，但确实有公共服务的影子。就好比，尽管粮食不能算是公共产品，但如果遭遇粮食危机，就是需要国家和政府直接干预的公共事件。

公共产品和服务，要让每个老百姓都能用得上，那么产品和服务的量就要足够多；让人用得起，产品和服务的价格就不会高，甚至是免费。这样一来，公共服务行业就不会有大量市场企业参与，即使愿意提供产品和服务，这个企业也只能微利。

所以，公共服务最好是政府提供，或政府直属企业提供，由于以公共服务保障为目的，这样的企业往往亏损经营，主营业务亏损，需要其他盈利业务补偿，这样企业才能运转下去。

不过，政府直接提供公共产品，有一个问题就是能力有限，质和量不能同时兼得。也就是说，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服务，这样的公共服务包括国防、救灾、基本医疗和基本教育，并一视同仁。

一个最基本和普遍的公共服务，要企业来负责提供，是没有道理的。这也是政府存在的理由。PPP涉及这些领域也是荒谬的，生搬硬套只能遗患无穷。

在此基础上推演，不同的公共产品，就有不同的供给和消费方式。这里要引出公共产品经济学的两个基本概念，竞争性或非竞争性，排他性和非排他性。

乍一看，这两个概念很抽象，很难理解。但从供给和使用两个维度去解释，就会一目了然。

首先是排他性和非排他性需要从供给角度理解。非排他性就是指供给方（政府或企业）对全体社会成员无条件供给公共产品，最直接的表现是免费提供。这样排他性就是有条件提供，直接的表现就是供给方收取费用后才能提供。其次，从使用的角度理解竞争性和非竞争性。非竞争性是指人们可共同使用同一个公共产品，无论需要花钱与否，都无需排队。竞争性是指，即使花了钱，由于公共产品少，人们不能同时享用同一公共产品，使用时会发生拥挤，或需要排队，一个一个来。将供给和使用两个维度按照（非）排他与（非）竞争进行矩阵式排列，就会得出四类公共产品。见以下公共服务矩阵。

第一类就是上述提到的，政府提供的免费的、普遍的和最基本的公共服务，政府必须保障，公众除了正常纳税以外，无需支付额外的费用。所以，这部分公共服务的特点是不竞争和不排他，政府要无条件保障。由于能纳入此部分公共服务的品种很少，这类服务只能通过政府财政负担，或通过发债和上级政府拨款解决。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牵强，为做而做，并且只能提供一小部分，大部分还是需要政府自己解决。如果这部分服务政府还无能为力供应，那么公众对本届政府就会报以不信任了。

第二类是非排他但竞争性类公共服务，这部分在经济学上也被称为公共池塘类公共服务。政府免费向全体公众提供，但公众在免费享用的同时，会面临拥挤问题。正如城市道路和城市绿地公园，如果不通过另收牌照费，政府修再多的马路，也不能最终解决拥堵问题。但政府也不可以在马路上设收费站，否则会遭到诟病。

由于是免费的，人们对这一类公共服务的需求特别大。人人都希望家门口有一个美丽的池塘，但没有人愿意为这个公共资源单独付费。由于需求特别巨大，政府的当期财力往往跟不上广大人民日益增长的需要。在中国，就诞生了“城投模式”，来解决这部分服务的投资和融资问题。

虽然表面上，由国有地方城投公司提供服务，但在本质上还是代表政府行使职能。43号文以来，地方城投公司被要求剥离政府融资功能，甚至被要求清算关闭或与政府债务甄别隔离，代之以PPP模式。然而，各地对基础设施和公共服务欠账太多，再加上快速城镇化，这方面需求特别巨大，PPP只能解决一小部分问题，大部分还要依靠城投公司。

例如，用PPP模式修一条10公里的城市道路，但这要在封闭环境下才有效，如果该条道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，需要重新谈判。在这样的情况下，政府也不会容忍社会资本，最后借助城投公司是最好的解决办法。上海本世纪初开展的一些著名的PPP项目，几乎都出现过这样或那样的问题，最后好几个不得不由国有投资公司接手，其中就有如此的道理。所以，公共池塘类服务可以通过PPP模式或城投公司来解决融资问题，是政府购买服务的范畴。

第三类就是排他但非竞争性公共服务，在经济学上被称为俱乐部产品。所谓俱乐部产品，是指只有进入俱乐部的会员才能有资格享受到的产品和服务。如何进入俱乐部？通常情况就是付费，不付费就不得入。进入俱乐部以后，享用特定的产品和服务，往往还需另外收费，但付费以后，即使会员们有再多要求，俱乐部都要尽力满足。

反推到公共服务，就如同水、电、煤气、电信和有线电视等公共服务，人们需要付费以后才能享受。并且，人们付费后需要同时享用到这样的服务。这就是非竞争性原则，不能因为用户多而停止供应，还要使服务质量保持在较高水准。

俱乐部产品与公共池塘类产品相比，除了不竞争、不拥挤以外，最大区别就是俱乐部产品是用户购买，公共池塘类产品就是政府购买；俱乐部产品是公众消费者与供应者发生结算关系，公共池塘类产品是政府与供应者发生结算关系。供应者可以是政府的一部分，如事业单位。但事业单位提供此类服务的能力非常有限，无论质还是量，都不能满足要求，所以往往需要企业提供。不管是PPP中的社会资本，国有专业企业还是地方城投公司。

俱乐部产品的服务、购买和结算的主体是用户和企业，政府只是受用户和企业共同委托，承担两者利益调节者（Regulator）的作用，而我们所说的监管或管制（Regulation），实际是调节的一部分。政府通过一种叫特许经营的制度，来调节或监管。如果用户和企业能把价格谈妥，就根本不需要政府干预，但实际上这很难办到，用户和企业的价格期望总有差距。这个差距要么通过财政补，要么通过政策补——无论哪种，都不应成为企业特许经营者收入的主体。

特许经营是俱乐部类公共服务的有效模式。需要强调的是，虽然是用户支付，但政府对此类服务还要监管、管制，以调节双方利益。其中最核心的是定价，政府是价格的裁判员。有了公正的定价，企业才能不断拓展边界、提高质量。

第四类是另一个极端，既排他又竞争，在经济学上被称为私人产品。也就是说，这类产品不仅价格贵，而且就算用户有支付能力，也有可能买不到，说不定还要排队，并且往往卖完了就没有了。例如兰蔻香水、LV包包等，具有小众化、定制化、高端化和品牌化的特征。

在公共服务领域，也有不少服务具有私人产品的特征，最典型的就是私人贵族学校，如英国的伊顿公学；还有高端豪宅区的直饮水服务等。这些不需要政府干预，用户自行就能与服务商协调。这也是公共服务发展的高级阶段。

（三）

回过头来再看阿大和他的葱油饼。用上述的公共服务矩阵来思考阿大葱油饼案子也是非常有意思。严格来讲，阿大葱油饼应该归于私人产品的范畴，因为既要花费又要排队，并且要很费力地排队。但是葱油饼顶多5块钱一个，人人卖得起，也是广大老百姓生活需要的东西，所以姑且笼统算作公共服务。用阿大葱油饼来探讨公共服务的顶层制度设计，可以使讨论更加有趣、生动、形象。那么姑且算作公共产品的阿大葱油饼到底能给于我们什么启示呢?

第一，在公共产品的供给上，政府不能包打天下。虽然最基本的公共产品是需要政府提供，并且不能寄希望于PPP，但是除此以外，政府在决策时确实需要多思量，否则吃力不讨好，因为公共产品的供给还是分层次分对象的。上海市政府在早年推出的东方早点就是这个案例，用力过猛，但不仅不能满足量的要求，品种和口味也有限。每个人的胃是不同的，不能千篇一律，所以阿大们才有了机会。

第二，公共产品的供给确实存在分类现象。“二法并一法”确实是美好的愿望，但公共服务矩阵将分类表露无遗。正如重庆火锅，确实在一个大锅，但白汤和红汤锅不能混着吃，否则里外都不是味儿。在公共池塘类产品里，由政府财政提供，向企业支付和购买，公众免费享用，但确实需要排队。所以，政府也不要老想为群众提供无偿服务，免费的结果就是要排队。可以用PPP模式，但不能为主，在中国发展的语境下，城投模式确实比PPP有效、简便和灵活。关键是，城投公司要完善，而不是彻底消灭。

在俱乐部公共产品里，用户付费是关建。政府重点是，改革公共服务的行业体制，是建立制度，这个制度就是特许经营，政府的作用就是授权、调节和管制（Regulation），不能用PPP取代特许经营，一只手缩进去，另一只手又伸出来，更不能一个人手缩进去，更多人手伸出来。企业服务好，用户愿意“使用者付费”，政府不能用补贴做代替用户付费，更不能用补贴作为另一只手的指挥棒，另一只手也不能破坏长期行之有效的行业规则。这就是李克强总理反复提倡的“简政放权”。所以，建立和完善特许经营制度是重中之重。

前几天王守清教授在一个帖子里讲到，老外把PPP和特许经营当做一回事，我们非要把它们分开，弄得外国人看不懂。确实，在国外两者表面上确实是一回事，个中原因是国外，特别是欧美，城市规模固定，基础设施完善，只是零星修补，服务边界不会大幅变化。但在中国完全不是这样，服务边界一直在变，这就需要有强大的特许经营者和长期灵活与可调节的特许经营制度。PPP的核心是边界固定。所以，我认为，PPP与特许经营不同，目前只能作为城投模式的补充，而不是取而代之。

第三、公共服务要发展，需要市场机制和社会资本参与，并且所有权与运营权分离。阿大的事件演变，非常好地诠释了市场和商业资本的力量。社会叫好的公共服务遇到发展瓶颈，确实需要社会资本。阿大事件中的社会资本就是“饿了么”。所以，我们现在所讲的广义的PPP，只是表达了社会资本参与、助力公共服务这件事，而狭义的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采购、特许经营仅指公共服务提供和消费的方式和路径。

阿大葱油饼借助社会资本这件事，再细剥下去，会更有意思。社会资本承担阿大店面的租金，但有了好的商业模式，不需要从阿大葱油饼处分红，照样能赚大钱。所以，商业模式设计对公共服务而言至关重要。阿大只要专心致志把葱油饼做好，把专业运营服务做好，只要每天卖300只5元钱一只饼足矣！据说，阿大也曾对吃客表露，他本人的一大乐趣，就是宁愿每天看着这么多人排队，也不愿扩大产能，他就喜欢看到别人买不到葱油饼而着急的样子。反过来，如果没有阿大，“饿了么”什么也赚不到。

所以，专业的运营是公共服务的核心，社会资本只是辅助。社会资本可以换，“饿了么”离开了，可以找阿里巴巴或大众点评代替，但阿大离开了，老百姓就会不满意。所以，好的专业运营服务不能随意更换，更不能用所谓市场公平竞争招标来简单替换之，要慎之又慎。这也是上海至今没有大规模开展PPP的重要原因。

由于需要排队，阿大的葱油饼归于公共池塘类，但如果哪一天阿大老板认为需要扩大规模，招兵买马，成立“阿大葱油饼有限公司”或开分店了，老百姓只要付钱，不需排队都能吃到，那么阿大葱油饼就是俱乐部产品，那更加需要社会资本助力，那时不仅仅是 “饿了么”，其他资本也会参与。如果阿大想玩点小情调，弄起“阿大葱油饼料理”，葱油饼里掺入日本和牛肉，把大饼卖到50-100元，也未尝不可，那就是私人奢侈品。

无论如何，老百姓或吃货们只认阿大，不认识什么社会资本。对老百姓而言，公共服务中专业运营者品牌的作用比资本更重要。所以，看看我国近两年出台的PPP的各类文件，好像重点只是在引进社会资本，重点只是关注于设施建设，对公共设施后期的运营服务的规定不多。这就相当于，只是找了包工头把阿大的店面装修了，把炉子弄好了，但阿大还没有找到，更没有考虑如何烘制出卓越的葱油饼。培养一个社会资本很容易，造一个炉子也很容易，培养一个阿大，要三十年！所以，政府要在公共服务领域着力培养更多的有真水平的阿大，鼓励他们走向更大的市场，而不是本末倒置，让南郭先生盛行。

第四，公共服务中的土地问题。土地是财富之母，也是公共服务赖以存在的基础。但公共服务的提供者并不是以土地赚钱，毕竟不是房地产商。正如阿大，付不起租金，店都开不起来。“饿了么”来了以后，阿大的租金解决了。

所以，政府不能由于特许经营项目有了“经营”二字，或PPP项目有点微利，就将土地进行捆绑招拍挂，就选择性认为公共服务是经营性的。那会无端增加经营者的成本，政府短期内确实是赚了点钱，但中长期看，影响老百姓的利益，不宜提倡。

不过，在PPP的语境下，土地问题还可以进一步挖掘。阿大原先的门面之所以被关，是因我国土地管理上有一条铁律，自住用房不能用于经营目的，所以阿大办不出营业执照。推而广之，就是公益性用地不能用作经营，否则就需要改变用地性质和招拍挂，这就是我国各地地铁车站上盖物业不能大规模开展的重要原因。僵化的土地制度反而造成了土地资源的极大地浪费。

阿大的案子给我们的启发是，既然公益性用地不能用于经营，那么经营性用地是否可以用于公益之目的呢？当然可以！“饿了么”帮助阿大搬到新的门面，其目的不是卖葱油饼，而是为自身做广告，是活脱脱的经营性行为，他每个月为阿大支付几万元租金理所当然，他赚得更多！所以，作为公共服务顶层制度设计的一项创新思路，可以用更大的商业行为，来为其中的公共服务的用地制度进行松绑。这也是公共服务和公共资源的整合创新之道，值得好好研究。

阿大葱油饼的故事写到这里，自己的肚子也饿了，也想通过“饿了么”点购两只葱油饼。一只给我自己，另一只想送给远在天堂的埃莉诺·奥斯特罗姆教授，是她发明了公共服务的矩阵，为此还获得2009年的诺贝尔经济学奖。

（文章原发于E20水网固废网，经作者授权转载）