对非合作共赢创新之举：将债务置换为可持续发展

一、新冠疫情加重非洲债务，威胁可持续发展目标

新冠肺炎疫情的肆虐给非洲经济发展带来了空前的打击。据世界银行报告，2020年撒哈拉以南非洲地区实际GDP估计萎缩2%，创下了历史最差记录 。在东部和南部非洲区域，实际GDP估计收缩更是达到了3% (World Bank，2021)。

经济萎缩、国际贸易中断和大宗商品价格下跌给近年来在国际上大量借款以建设国内重大基础设施项目的许多非洲国家带来巨大的灾难，他们需要偿还巨额国际债务，因此有限的资金无法投入到完善公共卫生建设、保护生态等更加长远的可持续发展领域，近期非洲部分地区加剧的动荡和冲突，也与此不无关系 (East Asia Forum, 2021)。

两名赞比亚妇女背着豆子和玉米离开食品配送中心。新冠疫情和激增的债务使230万赞比亚人处于严重的粮食不安全状态。（图源：法新社）

2020年，来自世界各地的23位前央行行长和前财政部长发表的声明指出，许多发展中国家被迫将30%-70%的政府收入用于偿还国际债权人，而不是追求共同的气候变化和可持续发展目标(Financial Times, 2021)。为了尽快还清国际债权人债务，一些非洲国家甚至不得不加大本国原材料的出口，比如木材、矿石等，这对本来就脆弱的非洲生态环境造成了进一步的打击（Theophile，1994) 。

二、债务换可持续发展机制

债务国一旦出现债务危机，债权国出于资金安全的考虑，往往会停止发放贷款，这一举动会进一步导致债务国财政状况恶化，影响贷款偿还能力，造成恶性循环，最终导致债权国无法收回资金，债务国经济恶化、环境破坏、可持续发展目标受阻等双输局面。

债务换可持续发展机制（Debt swaps）在解决发展中国家债务危机的同时，将资金用于环境保护和可持续发展，是一种债务、可持续发展投资承诺交换机制，在这种机制中，债权国减少或免除债务国的一定数额的债务，以换取债务国政府关于其国内可持续发展项目的投资承诺。债务换可持续发展机制惠及环境保护、公共卫生、儿童保护、教育等诸多领域。

债务换自然保护机制示意图（来源：IIGF绿色“一带一路”中心）

债务换可持续发展概念由是时任世界自然基金会主席的Thomas Lovejoy于1984年以债务换自然保护 （debt-for-nature swaps) 形式首次提出，以应对发展中国家，尤其是拉丁美洲发展中国家的热带雨林面积日益缩小和债务负担不断增加的双重压力。通过债务换自然保护机制来减少债务国的债务负担，并同时加大对当地热带雨林的保护，扭转当地自然环境恶化趋势  (Lovejoy, 1994) 。

债务换可持续发展机制对债权国、债务国和负责项目执行的非政府组织都有显而易见的好处，是一个三赢之选。对于债权国来说，可以收回部分资金、减少财务损失、体现负责任大国形象，提升国际话语权、保持与受捐助债务国的良好商业关系(Yue and Wang, 2021) 。对于债务国来说，债务换可持续发展减少了本国债务负担、筹集到了更多资金来进行环境保护、公共卫生基础设施建设等可持续发展项目，走上可持续发展道路(Jaeger, 1990)。对于负责可持续项目执行的当地非政府组织和企业来说，增加了可持续发展项目资金来源以及与国际机构的合作机会，也提升了从事可持续发展项目的能力和经验(Deacon and Murphy,1997)。

三、债务换可持续发展机制案例

自1987年世界第一份可持续债务换可持续发展协议以债务-自然保护置换的形式在玻利维亚签署以来，债务换可持续发展已在多个国家以多种形式实施 (Occhiolini, 1990)，如债务换自然保护、债务换健康投资(debt-for-health swaps) 、债务换教育投资(debt-for-education swaps) 等，并且取得了一定的效果。

债务换自然保护：世界第一份债务换自然保护协议由玻利维亚政府与美国非营利性环保组织保护国际(Conservation International, CI) 签署。在该协议中，保护国际(CI)利用弗兰克·威登基金会(Frank Weeden Foundation)的10万美元赠款，以85%的折扣在二级市场购买了玻利维亚商业银行65万美元的债务。随后保护国际 (CI)慷慨地免除玻利维亚政府偿还该笔债务的义务，作为交换，玻利维亚政府在亚马逊盆地划出370 万英亩土地作为自然保护区。之后保护国际 (CI)在玻利维亚当地建立了一个管理该自然保护区的基金，这个基金共有25万美元初始资金，其中10万美元是玻利维亚政府以本地货币比索的形式捐赠的，剩下的15万美元由美国国际开发署(Agency for International Development，AID)捐赠。该基金会由农业部和保护国际指定的一家玻利维亚本地环境组织共同管理 (Occhiolini, 1990; Sadler, 1990)。

债务换健康投资：抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金的Debt2Health项目是将发展中国家债务转化为拯救生命的健康投资。在“Debt2Health”协议下，债权国取消债务国所欠的债务，债务国将原本用于偿还债务的全部或部分资金通过全球基金，投资艾滋病、结核病和疟疾的防控工作或用来加强本国卫生系统 (Global Fund，2020)。

西班牙、喀麦隆、刚果民主共和国和埃塞俄比亚与全球基金于2017年11月29日签署了一项Debt2health协议：西班牙政府将取消这三个非洲国家拖欠西班牙的3600万欧元债务，作为交换这三个非洲国家应投入1550万欧元的国家资源用于抗击艾滋病、结核病和疟疾并加强卫生系统。具体来说喀麦隆将在艾滋病项目上投资930万欧元；刚果民主共和国将投资340万美元用于疟疾项目以及埃塞俄比亚将投资320万欧元加强其卫生系统。全球基金作为该项目的发起执行监督方，将确保筹集的资金直接用于国家主导的计划，并为项目实施提供技术、人员支持及监测监督服务（Global Fund，2017）。

在刚果民主共和国的母婴医院，孕妇们接受了听诊并获得了有关预防疟疾的信息，由全球基金免费提供的经杀虫剂处理的蚊帐分发给未来的母亲们。（图源：全球基金）

自2007年Debt2Health项目启动以来，截至2020年9月，十个实施国——喀麦隆、科特迪瓦、刚果民主共和国、萨尔瓦多、埃及、埃塞俄比亚、约旦、印度尼西亚、巴基斯坦和斯里兰卡——利用债务换可持续发展的方式，通过全球基金向国内卫生项目投资了近1.8亿美元，换取澳大利亚、德国和西班牙取消上述这些国家的债务 (Global Fund，2020)。

债务换教育投资：2005年，西班牙政府宣布了债务换教育投资计划，该计划通过减免中美洲和南美洲几个发展中国家的债务，来换取这些国家对其教育系统的投资承诺(Ryatt, 2020)。受益国包括厄瓜多尔、洪都拉斯、尼加拉瓜、玻利维亚、巴拉圭、秘鲁和萨尔瓦多。在秘鲁，该项目的实施时间为2006年至2017年，共投资约2700万美元，成功实施了47个项目，项目内容包括提高贫困地区教学质量、重建和改善教育机构和职业培训机构基础设施。这项债务换教育投资项目惠及秘鲁2300所教育机构的174183人(EFE, 2017) 。在萨尔瓦多，该项目的实施时间为2005年至2013年，共投资1000万美元，修建和扩建了31个教育中心，给90所学校配备了家具，向1497名教师提供了培训服务，给770个教育中心配备了儿童图书馆(Transparencia Activa, 2013) 。

总体来看，债务换可持续发展机制比较灵活，既可以存在于债务国和债权国双边之间，也可以纳入全球基金、保护国际这样的从事公共卫生或者环境保护的第三方机构与债权国、债务国一起形成三边协调机制 (Environment Bulletin, 1996) 。

四、债务换可持续发展机制面临的挑战

债务换可持续发展机制在解决非洲发展中国家债务危机的同时，利用债务资金进行自然保护和可持续发展，是多赢之举。但由于债务换可持续发展机制属于创新的债务处理和筹资机制，且涉及多个部门和机构，存在当地居民不理解和沟通执行成本高等方面的挑战：

主权争议：债务换可持续发展项目中的可持续发展项目一般由管理信托基金的非政府组织具体执行，但此前的可持续发展项目一般由国家机构直接管理，这引起了受援国民众关于国家政府在此类项目中控制权的问题(Cassimon et al，2011）。比如玻利维亚政府在1987年将亚马逊盆地周边370万英亩的土地设为自然保护区作为65万美元债务取消的债务交换，并同意该保护区由美国非政府组织保护国际 (Conservation International, CI)管理，但这一举动引起了玻利维亚国内爱国团体的不满，他们指责该项债务换可持续发展项目是放弃玻利维亚国家主权，爱国团体的抗议导致该债务换可持续发展项目的执行阶段推迟了21个月(Occhiolini, 1990; Page, 1990) 。

沟通成本高：债务换可持续发展机制涉及多个群体（如债务人、债权人、资金捐助者、非政府组织）之间的交易，由于各个群体之间的利益需求不太一致，在项目细节上往往存在分歧，且存在政权更迭，政治主张变更的风险，所以债务换可持续发展项目的计划、谈判和实施过程往往复杂而漫长，至少需要2至4年的时间。相比于其他债务管理工具，债务换可持续发展项目往往存在沟通成本较高，效率较低的问题 (OECD,2007)。 

可持续发展项目设计和执行中的挑战：各受援国社会、自然环境不一，设计一个符合受援国国情、能够平衡各方利益、公平透明的债务换可持续发展实施机制对于项目的成功至关重要(Yue and Wang, 2021) 。在执行过程中，可持续发展项目也会遇到债务国不能履行最初的项目承诺，无法为项目提供稳定长期的政治和财政支持(Fuller et al, 2018)。此外，一些受援国也存在着官员腐败、项目管理不善、缺乏准确的项目监测监督等问题(Thapa, 1998)。

债务国当地货币贬值或通货膨胀：债务换可持续发展项目支出一般使用当地货币，这样能为债务国节省外汇支出。因此当地货币贬值或通货膨胀会影响债务国承诺的可持续发展项目投资现金价值，进而影响项目实施效果(Yue and Wang, 2021) 。

五、中国在非洲债务问题中的角色

中国在非洲外债中所占比重多达20%，被广泛认为是非洲最大的单一债权国，在非洲债务问题中所占的位置举足轻重(Sun,2020)。据约翰霍普金斯大学中非研究倡议（CARI）报告估计，在2000年至2019年期间，中国政府，银行，企业与非洲政府及其国有企业签署了1141项贷款合同，价值 1,530 亿美元 (CARI,2021)。

亚的斯亚贝巴-吉布提铁路，该桥总成本约为 33 亿美元，其中 70% 是由中国进出口银行提供的贷款，其他融资合作伙伴是中国开发银行和中国工商银行。（图源：Wikimedia Commons）

中国作为负责任大国，在解决非洲的债务问题上发挥了至关重要的作用。根据《中国的对外援助（2011）》白皮书和《中国的对外援助（2014）》白皮书，截至2012年底，中国累计减免最不发达国家、重债穷国、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家到期债务金额达270亿元人民币，其中减免非洲国家债务金额达203.8亿元人民币,减免非洲国家债务金额达到我国减免债务总额的75%。

在新冠疫情期间，为了缓解脆弱国家的债务负担，中国积极参与了很多国际社会组织的减债缓债行动，如二十国集团（G20）缓债倡议（G20 Debt Service Suspension Initiative，DSSI)。二十国集团缓债倡议由20国集团（G20）在2020年4月的世界银行和国际货币基金组织会议期间发起。DSSI 允许低收入国家 (LIC) 暂时暂停偿还债务至2020年12月，此后该期限被延长至2021年12月(International Monetary Fund ,2021)。2020年11月，财政部部长刘昆就二十国集团债务议程接受记者采访时表示中国是G20成员中落实缓债金额最多的国家，中国以实际行动支持最贫困国家应对疫情挑战和债务脆弱性（中华人民共和国财政部，2020）。2021年5月，中国人民银行前行长周小川表示，中国在DSSI框架下向23个发展中国家提供了超过13亿美元的债务暂停（周小川，2021）,其中19个国家是非洲国家（中央广电总台国际在线，2021）。

即使在疫情出现之前，中国也积极开展对脆弱国家减债缓债活动，体现出大国担当。自2000年中国政府首次在中非合作论坛（Forum on China Africa Cooperation，FOCAC)宣布减免非洲国家100亿元人民币债务以来，中国政府在三年一次的中非合作论坛中承诺定期为非洲国家提供债务减免，取消特定年份到期的无息贷款(车玉明,2002) 。在2021年2月，中国官方宣布中国取消了 2020 年底到期的15 个非洲国家的无息贷款债务(海外网，2020）。

虽然直接减免债务对于债务国来说无疑是雪中送炭，但需要注意的是，鉴于一些国家本身存在治理能力不足的问题，所减免的债务未必能直接转化为对当地自然保护和可持续发展的投入，甚至可能会引发对低廉资金的长期依赖。相比之下，用于可持续发展的债务互换机制，在减少债务国债务的同时，强调了其对可持续发展的责任，有利于实现疫情后的绿色复苏。此外帮助债务国促进绿色和可持续发展可以塑造负责任大国形象，收获国际上良好的口碑。

如果在债务换可持续发展过程中纳入国际合作，一方面可以增强债务管理的透明度，减少外界“债务陷阱论”；另一方面可以在全球债务管理中获得更大的话语权，体现大国担当。

（本文首发于“Diinsider草根创变者”，授权转载。作者：李论，Diinsider项目专员，关注国际政治、性别平等和公共卫生等议题。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请获取作者授权并标明文章出处。）