人口志｜打造生育友好型社会福利体系

“生育友好型社会”的本意是还权于民，把原属于每个家庭的生育权利还给家庭。图为2020年5月19日，杭州，西湖区古荡街道古墩社区青春生育文化园内的雕塑《母与子》。 视觉中国 资料

2021年11月25日，浙江省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过修改《浙江省人口与计划生育条例》的决定，自公布之日起施行。

修改后的这份《条例》明确，符合法律法规规定生育子女的夫妻，女方在享受国家规定产假（98天）的基础上，生育一孩延长产假60天，总计158天；生育二孩、三孩延长产假90天，总计188天。在生育奖励与保障方面还增设了育儿假，规定宝妈们休产假，宝爸们可休15天护理假。同时明确：在子女三周岁内，夫妻双方每年可以各享受10天育儿假。

修改后的该《条例》还对休假期间的工资发放问题作出规定：男方护理假、育儿假、独生子女陪护父母假期间的工资、奖金和其他福利待遇由用人单位照发。

类似的是，11月26日，北京市十五届人大常委会第三十五次会议表决通过修改《北京市人口与计划生育条例》的决定，其中规定，女方除国家规定的产假外，享受的延长生育假由30天增加至60天。

自今年8月十三届全国人大常委会通过关于修改《人口与计划生育法》的决定以来，各地相继启动地方人口与计划生育条例的修改工作，密集出台了当地的鼓励生育措施。截至11月28日，已有二十多个省份完成修法或启动修法，其中延长产假、增设育儿假、发补贴成为高频词。

这些鼓励生育的措施普遍出台的背景是，自2000年第五次全国人口普查（“五普”）以来，我国已经掉入低生育意愿主导的内生性超低生育陷阱。

一、人口负增长时代即将到来

从1990年代初叶开始，我国就已进入不可逆转的低生育社会，挑战巨大。

过去五年来，全面放开二孩政策的堆积效应也已释放完毕，出生人口断崖性下跌，2020年“七普”数据显示，现在平均家庭人口规模跌破三口之家，大国空巢和单身社会已经显现。与此同时，人口的亏损问题日益突出，16至64岁劳动年龄人口大幅度缩水，生育率下降导致少子化和青少年人口储备不足，女性人口尤其短缺，而男性人口又相对过剩。

我国已经进入严重少子化发展阶段，生育率、出生率持续下降。“七普”数据显示，我国总和生育率（TFR，育龄妇女平均生育子女数）只有1.3，实际情形可能更糟（大概率是2020年TFR应该低于2010年的1.18），掉入超低的生育率陷阱已是不争的事实。

新近发布的《中国统计年鉴2021》显示，2020年全国人口出生率为8.52‰，首次跌破10‰，创下了1978年来的新低。同期，全国人口自然增长率（出生率减去死亡率）仅为1.45‰，同样创下1978年以来的历史新低，也是自1949年以来的新低。

换句话说，2020年全国人口出生率创下72年来新低。只要出生人数低于1000万，我国人口负增长就会到来，而这一历史性的转折点很可能在今明两年。人口负增长意味着人口新时代的到来，而不仅仅是人口转变新阶段的开始。

我国面临的是相对和绝对双重意义的人口少子化（0至14岁少儿比例下降和少儿人口规模减少）以及生育的少子化（一是水平，二是数量）。

与2010年相比，2020年15至49岁女性人数减少了5749万人，这十年间，育龄女性人数平均每年减少575万人。2010年，20至29岁生育旺盛期女性人数有11358万人；2020年，生育旺盛期女性人数有7895万。可见，从2010年到2020年这十年间，生育旺盛期女性人数减少了3463万人，平均每年减少346万人。

近年中国出生人口数（万人）。 资料来源：国家统计局

自国家推行生育的社会计划以来，我国人口出生率“跌跌不休”，如今再创新低。数据显示，2020年的自然增长率不足十年前的25%，特别是自2016年实施二孩政策以来，自然增长率由6.53‰降至1.45‰，2017年以后自然增长率下降速度加快。人口出生率从2016年的13.57‰降至8.52‰，用“断崖式下降”形容其快速下降亦不为过。根据目前的发展趋势，2021年出生率仍将继续下降。

出生率跌破10‰意味着，我国人口负增长将提前到来，甚至近在咫尺（原来估计在2027年以后,现在看来恐怕是近两年的事，甚至有学者估计2018年就已经到来），人口萎缩是大势所趋，低生育-少子化-老龄化-人口结构失衡的风险显著加剧。一个人口学意义的风险社会已经凸显。

自2000年“五普”以来，我国已经掉入低生育意愿主导的内生性超低生育陷阱。现实情况是，因为生育的经济成本、照料成本（人力成本）、时间成本（人力成本）、机会成本、健康成本及心理成本急剧飙升，年轻一代的生育观念已经发生根本性变革，基本是0至1孩的选择。对有些育龄群体而言，低生育是经济成本太高缘故；对另外一些育龄群体而言，低生育则是非经济成本太高之故。

为此，我国需要对内生性（主导性和决定性）和外生性低生育现象同时关注，双管齐下，对症治理。千方百计降低家庭预期的和不可预期的生养成本，是提振生育率的根本出路。

二、推行生育福利政策是鼓励生育的根本途径

从生育友好角度看，延长产假和育儿假无疑是正确的做法，有利于减轻家庭的育儿负担；但对企业来说却不一定是好事，至少加重了用工成本。必须认识到，这是一个难以平衡的两难选择，需要跳出来思考应对之策。

好的政策需要统筹兼顾，考量各方的利益，找到利益博弈的均衡点。换言之，追求生育友好的同时也不能过分牺牲企业利益，为此国家应该在税收等方面优惠这些企业，开展生育友好型企业美誉度评选活动；同时，需要对企业实施生育补贴政策，争取企业的理解和支持，共同打造“生育友好型社会责任共同体”。应该清醒认识到，延长产假和育儿假主要是对二三孩生育的事后补偿，本身并不是激励性措施，所以对提振生育率的效果难以预期。

生育与就业的平衡似乎很难。但国家和政府必须争取企业的理解和支持，避免任何形式的女性就业歧视。那么，到底谁来为这些育儿假买单呢？有人说：制定政策的是不用买单的，买单的没权制定政策。怎么样才能做到不仅仅是“看上去很美”，而能符合实情，可行可操呢？假如规定得很完美，但多半无法落实，就是形同虚设。

中道蕴含着可持续发展的中国智慧。我国需要平衡的发展观和政策观，将生儿育女和微观的家庭发展、个人发展，以及中观的企业发展和宏观的社会发展很好结合起来。不能为了二孩三孩生育而过分牺牲婚姻幸福、职业发展和企业利益。要允许每家每户和育龄女性依据各自不同情形来决策，体现生育的多样性和自主性；同时重视企业的利益诉求，用公共财政弥补企业损失的利益，以鼓励措施打造生育友好型企业。

在理论上，生育福利政策具有事后补偿和事前激励两种不同的功能。比较而言，我国更需要具有激励作用的生育福利政策，能够给生育以经济动力和利益预期。那就是，国家要拿出真金白银，分担家庭的生养成本，以强有力的公共财政支持对二孩甚至三孩的追求，展示“多子多福”的国家福利，彰显低生育时代的国家和政府责任。

延长了的产假和育儿假能不能消除年轻夫妻的后顾之忧？恐怕不能。现在国内某些地方的做法，如生育奖励，可谓杯水车薪，起不了什么大作用。目前国家要真正重视“生育是国事”这一论断的深刻含义，承担起应有的国家责任，出台强有力的激励性生育福利政策，以遏制生育率持续低迷的趋势。

他山之石可以攻玉。国外鼓励生育的立法可以借鉴，瑞典的做法就比较有成效。1999年，瑞典的TFR一度跌至1.5，但从1960至2018年，多数年份在1.7至2.0的范围波动，这与瑞典政府在鼓励生育上所下的工夫密切相关。

瑞典政府认为，生宝宝不是妈妈一个人的事儿，父亲也必须承担责任。瑞典是世界上第一个立法对男性休产假做出规定的国家，瑞典语里甚至有一个专门的单词叫“父亲休产假”。为鼓励父亲多休产假，瑞典的社会保障部门设立了奖金，在休够法定的60天产假后，父母每多休30天产假，就可多领取3000克朗奖金，如果父亲和母亲在休产假上做到“完全平等”，即每人休假240天，这对父母可领取135000克朗的最高奖金。

根据瑞典法律规定，准妈妈们可以在预产期前7周开始休预产假。在孩子8岁或读完小学一年级之前，父母可以将自己的工作时间缩短最多四分之一，比如，如果每天需要工作8个小时，带孩子的爸爸妈妈每天就只需要工作6个小时。

再如德国政府，于1986年出台相应法律，规定父母可享有10个月的育儿假。1986年至1992年期间，德国的育儿假时间不断增加，逐渐延长至36个月。相关法律还确保父母在育儿期间不会失去工作。显然，育儿假只有立法保障落到实处才能在博弈中收到效果。

推行生育福利政策需要“全国一盘棋”。生育福利待遇包括了若干层面，譬如，有国民待遇，也有居民待遇。为此，我国需要打造“1+X”的生育社会福利体系，“1”代表一视同仁的中央国策，“X”代表各显神通的地方政策，二者结合才能更好地彰显“生育乃国事”的真谛，也就是国家和政府应该承受起相应的生养责任。当下，优化生育不仅仅是国人的需要，亦是他们的权利。实施1+X福利模式，才能形成“全国一盘棋”的格局。

国家需要拿出真金白银，将公共财政变成阳光财政，体现社会福利的生育友好。现在我国生育友好社会福利体系存在的主要问题是，方向对头但力度不够，特别是国家层面的福利政策力度不够，而且碎片化状况比较突出，这与全国性人口流动形势不相适应。

目前所见较多的是延长育儿假等补偿性生育福利政策，但缺乏激励性生育福利政策，如孩童花红（国外称儿童牛奶金）。加拿大等国直接补贴到孩子身上的做法就比较有驱动力，家庭多一个孩子就多一份补贴，这样在孩子还年幼的时候，就能给父母带来利益预期和激励。实施这种育儿补贴，父母可以获得看得见摸得着的生育福利，也可彰显国家和政府对生养成本的责任分担，值得借鉴。

三、打造生育友好型社会是低生育时代的必然抉择

从某些地方的人口趋势来看，人口负增长时代实际上已经到来，只不过存在着区域差别。亡羊补牢，已然晚也。应当抓住稍纵即逝的最后机遇，否则花再大力气也会回天无力。

打造生育友好型社会是低生育时代的必然抉择。打造生育友好型社会是指，在价值和权利层面上形成了尊重生育自主性和多样性的社会共识和氛围，在政策和制度层面上形成了鼓励生育、适度生育和优化生育的人文认同，并据此形成了相应的公共服务与福利保障体系的社会。

“生育友好”包含国家、政府与社会对生育的积极态度和行为取向，包括生育的价值与权利认同，体现生命至上、权利至上和健康至上三大理念，重视母婴生命权、生存权和健康权。生育友好必然包含着生育的公共服务支持、福利保障支持，体现全社会对生育正向的价值取向、服务取向和福利取向。

特别是，生育作为人类生命再生产过程，关乎人类种的繁衍，是值得高度重视的有很高价值的社会再生产活动与过程。生育友好承认生育是值得尊重的特殊社会劳动，生育既是家事亦是国事；而在低生育时代，越来越具备国事的属性，需要国家、政府和社会承担起相应的“生育责任”。

生育友好型社会的本质就是为千家万户提供丰富多样的生育福利供给，以期生育能够成为被全方位、全过程保护和保障的天底下最幸福的事。这是低生育时代的中国梦。

需要考虑及时颁布具有前瞻性和战略性意义的中央文件。譬如，颁布类似《关于应对低生育风险 保障国家人口安全 构建新时代生育友好型社会的意见》这样的文件，防范1990年代初积累起来的持续低生育的巨大低生育人口风险，及早治理相关问题。应打造“生育友好型社会责任共同体”，构建生育友好整体性、长期性和鼓励性社会环境，消除生育主体（家庭或者夫妇）的“生育焦虑”和“生育恐惧”。

概言之，生育友好体现在三个方面，即生育的文化友好、政策友好和环境友好。

首先是生育的文化友好。传统是现代的母体，生育友好的现实社会一定与传统文化具有某种对接性和传承性，主要体现在社会能够尊重生命（母婴一体）的价值，并能包容生育决策的自主性和行为的多样性。古今中外，生育本质上都是一种文化现象。在我国，构建生育友好型社会应该是长期的国家行为，必须从生育文化这个“根本”上做好文章，创建有方向感的新型生育文化，为人口长期均衡发展提供生生不息的文化动力。

重视婚姻和家庭、传宗接代、养儿防老，是绵延五千年的中华文明生生不息的文化动力。新型生育文化建设需要部分回归传统，彰显传宗接代、民族繁衍的核心价值。

新生育文化建设的三个方向是鼓励生育、适度生育和优化生育。丁克文化是人类慢性自杀的文化，需要高度警惕和防范。提倡构建生育友好型社会，就要着力于消除制约生育的种种不利因素，最大限度释放沉睡中的生育潜能，让人们想生、敢生、乐意生、养得起、养得好，让生育从苦恼转变成甜蜜的事业。

同时，厘清国家和家庭优化生育的责任边界很有必要。国际共识是，生育权利乃天赋人权，我国也不能例外。“生育友好型社会”的本意是还权于民，把原属于每个家庭的生育权利还给家庭，让家庭做到自主、自觉、自由且负责地生育。把一个生命带到世上究竟意味着什么？年轻父母应该认真地思考孩子的权利，负责地掂量养育的能力，自己究竟能给孩子什么样的幸福？孩子能不能健康快乐地成长？

其次是生育的政策友好。“生育友好型社会”的另一层含义是造福于民，体现在相关政策的包容性、鼓励性和福利性上。无论是在欧洲各国还是东亚社会，提振低生育几乎是低生育国家和地区一致的取向，我国作为第一人口大国于2021年5月决定实施三孩政策也明显包含着鼓励生育的意思。生育不仅是家事而且是国事，这一点要大力强调，在低生育时代要凸显国家、政府的责任，福利政策要强势介入。

再次是生育的环境友好。环境友好包括了服务友好（突出如托幼服务）、设施友好（如公共场所的母婴室）等等。全面两孩政策实施后，相当比例的家庭想生而不敢生，一些调查显示，排名前三的原因是经济负担重、儿童无人照料，以及女性难以平衡家庭与工作的关系。与“生”相比，“育”才是年轻家庭真正的难点和痛点。

四、结语：筑牢人口安全防线

生育友好型社会的提法标志着低生育时代的社会觉醒和国家应对，是中华民族伟大复兴的题中应有之义，具有重大而且深远的历史意义。社会学之父、法国思想家孔德曾说过：人口即命运。这一高屋建瓴的判断给后人很多启发，我国低生育所引发的人口长期风险具有巨大的国家安全含义，必须高度重视，及时防范与化解。

人口安全是非传统安全谱系中的重要一维，在国家总体安全中占据基础性地位，举足轻重。根据历史经验，或许可以说，人口、土地与文化构成了人类文明的三要素。没有人口，也就谈不上文明的演化。人口安全是人口均衡、可持续、高质量发展的底线、红线和防线，我国要不断提高人口发展的安全意识或者说安全系数，牢固树立人口发展的安全观、平衡观和优化观。

构建生育友好型社会恰恰应从筑牢人口安全防线入手，首要的前提条件就是提振过低的生育率，促进中华人口的代际均衡发展。