基于实践经验看区域国资如何推进战略性重组和专业化整合

作者：中大咨询国资国企改革研究组

来源：中大商业评论（zhongdareview）

国资布局的调整优化是“十四五”时期国资国企改革的“重头戏”。近期，多地相继出台“十四五”国有资本布局优化和结构调整相关规划，勾勒产业发展蓝图，提出打造数个千亿级产业集团等计划，一系列重大项目将加速落地。作为重要举措之一，重组整合酝酿更多新动作。而在过去一年里，地方国资战略重组动作不断：

2020年7月，作为山东省的国企龙头，山东能源与兖矿集团、山东高速与齐鲁交通集团分别实现重组整合，重组后的山东能源集团、山东高速集团资产总额将分别达到6379亿元、9452亿元，形成了“能源行业航母”和“交通板块龙头”。

2020年10月，历时6个月、涉改资产2.6万亿的山西省国资战略性重组收官。自此，山西省属企业数量从28家调整至23家，煤炭企业数量从7家调整至1家煤企和1家能源集团，新兴产业企业大幅增加，国有经济发展的质量和效益进一步提升。

2021年5月，四川省属国企四川交投集团、四川铁投集团重组整合为“蜀道集团”，集团总资产超9100亿元，投资建设运营高速公路总里程9926公里、铁路总里程6290公里，成为西部交通基础设施投资建设营运龙头企业，综合实力位居全国同行“第一方阵”。

2021年7月，淮安市新组建5大市属国企正式揭牌。本次国资重组涉改资产约3000亿元，通过优化重组，将原12户市属国企整合为淮安市国有联合投资发展集团、淮安市投资控股集团、淮安市交通控股集团、淮安市文化旅游集团、淮安市金融发展集团5大集团，深入推动国企主业定位明确和资源优化布局，为淮安市国资国企进一步做大做强、做精做优奠定基础。

在深化国资国企改革的浪潮之下，推动战略性重组成为区域国资实现高质量发展的重要路径之一。中大咨询基于自身在全国多地参与区域国资战略重组的实践经验，总结出区域国资战略重组的动因、思路和实操三大要点，为未来区域国资优化战略重组提供思考建议。

一、【溯源究因】区域国资战略重组的动因是什么？

优化国资布局和监管成为国资改革政策导向

从最新的国资国企改革政策文件《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》可以看出，推进国有经济布局优化和结构调整、形成以管资本为主的国有资产监管体制成为国资国企改革的重要方向，而这两大改革方向的实现都与区域国资的战略重组紧密相关。

从推进国有经济布局优化和结构调整而言，战略重组可以推动国资已有产业和资产进行专业化整合，促进国资向重要行业和关键领域集中，引导国资退出非主业领域和低效资产领域，实现国资国企聚焦主责主业进行发展。

从形成以管资本为主的国有资产监管体制而言，改组组建国有资本投资、运营公司，打造国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团协调发展的格局，是优化国资监管体制的重要改革方式之一。其中，改组组建国有资本投资、运营公司的企业必须具有一定发展基础，只有符合条件的商业一类企业才更适合改组组建为国有资本投资、运营公司。

解决质量发展痛点成为区域国资内在需求

各地区尤其是发展水平较落后地区的国资在发展过程中普遍面临一些痛点，若不能有效解决，将很难实现转型升级和高质量发展，因此亟需通过战略重组注入发展新活力。

发展效益低，债务风险高。部分区域国资有效经营性资产占比不高，市场化经营能力较弱，虽有资产规模但缺乏盈利能力，资产收益率偏低；总体资信评级不高且难以提升，甚至存在债务风险隐患。

产业结构不合理，缺乏发展潜力。部分区域国资的产业布局较为单一，以基础设施建设为主的投融资平台公司占比较大，在重要行业和关键领域存在缺失，难以发挥区域产业服务引领功能，不利于区域国资形成产业生态。

国企主业不突出，同质业态竞争明显。部分区域国资的下属国企缺乏核心主业，主要承载政府的非经营性任务，业务发展缺乏自主性规划；部分国企之间存在不必要的业务重叠，发展协调性不足，难以形成规模效应。

国企定位不清晰，监管难以落实。由于发展能力不强、主业不突出等一系列原因，国企普遍缺乏清晰定位和发展特色，难以进行分类管理和差异化授权放权，难以落实国资监管的改革要求。

二、【厘清思路】开展区域国资战略重组的“一个现实、一条底线和两条主线”

结合国资改革政策导向和区域国资发展内在需求，在分析制定区域国资战略重组方案时，既要瞄准普遍性的改革目标，又要考虑区域国资的具体现实约束，把握目标和现实之间的平衡，实事求是地制定符合各区域国资发展阶段的重组方案，在保证平稳过渡的基础上迈出重组改革步伐。总体而言，制定区域国资战略重组方案时，要把握“一个现实、一条底线和两条主线”。

1个现实：现有发展基础能否支撑大型变革？

不同区域国资的整体规模和质量不同，产业布局成熟度、市场化经营能力、盈利能力等基础条件不同，在变革承受力和重组关键目标上也会存在差异。通过各城市国资案例研究可得，发展基础较好的区域国资例如一线城市国资，更有能力承受大刀阔斧的改革，从而推动产业深度重组，加强国有资本投资、运营公司专业化运作，大规模推动国有企业上市；而发展基础较弱的区域国资例如部分三线城市国资，国企尤其是占比较高的投融资平台公司往往还未实现真正的市场化转型，明确企业定位和业务布局的初级阶段还未完成，甚至还存在融资隐患，如果一次性进行大型深度重组变革，极有可能造成整体混乱局面。

1条底线：能否杜绝发生融资风险？

融资安全是国资国企生存发展的底线，必须贯穿重组方案分析始终。在制定重组方案前，要判断化解融资风险是否是区域国资重组的首要任务。如果融资风险迫在眉睫，重组方案要首先着眼于打造1-2家能够快速实现高资信评级的国企主体，从而降低融资压力；如果融资风险尚可控制，则可以着眼于优化产业布局、完善国资监管等普遍性改革目标推动重组。在制定重组方案后，要对国资整体和各国企的财务状况、融资水平进行评估，确保重组后不会引发新的融资风险。

2条主线：如何优化国资产业布局？是否通过成立国有资本投资、运营公司优化国资监管？

● 如何优化国资产业布局？

区域国资应结合当地具体的产业发展政策和国资国企的实际业务资源禀赋，向基础设施、公用事业、金融等现代服务业、战略新兴产业等重要行业和关键领域集中，其中尤其要注重培育战略新兴产业投资或服务平台，塑造区域产业发展生态，推动区域产业升级，发展实体经济。在明确区域国资的产业布局方向后，要进一步明确各国企应承载的主责主业，推动区域国资业务资源围绕各国企主责主业进行优化集中，不符合主责主业要求的业务资源要适当退出。

● 是否通过成立国有资本投资、运营公司优化国资监管？

区域国资整体规模越大质量越高，具有市场化竞争力的商业类企业占比越高，越有可能组建成功国有资本投资、运营公司，并通过优化其职能定位和管控模式发挥授权经营、激发企业活力等方面的作用。如果区域国资在规模、质量、市场化转型程度、商业类企业占比等维度上评价较低，组建国有资本、投资运营公司既缺乏支撑基础，又缺乏必要意义，即使完成组建也可能只是空壳，无法真正发挥优化国资监管的作用，还可能因为大规模变革影响国资整体稳定发展。对于发展阶段较低的区域国资，应首先着眼于第一条主线即优化产业布局进行战略重组，培育具有竞争力的产业集团，再逐步探索组建国有资本投资、运营公司。在优化国资监管上，可首先运用清单管理、一企一策、完善考核评价等其他国资监管思路和手段。

图1 重组模式分析选择思路图

三、【实战经验】战略重组方案落地实操的要点有哪些？

明确重组企业范围

明确可重组企业的范围是制定战略重组方案的前提。在一个区域中，可能存在国资委负责管理的国企、园区管委会负责管理的园区平台国企、其他行政单位负责管理的国企等，在制定重组方案前，要充分确认重组可纳入的企业范围，并确认各企业在重组中的角色。重组中的核心国企会是承载国资产业布局主责主业、整合吸收业务资产的主体，非核心企业则可能成为被整合主体，在业务资源补充、资产划拨缺口补足中发挥辅助作用。

确认重组企业业务实质

准确把握重组企业的业务实质是提高重组方案有效性的基础。在重组企业业务实质确认上，往往会面临两大问题，一是重组企业对自身业务板块的划分与定义未必准确，二是各重组企业之间划分业务板块的标准未必统一。因此在制定重组方案时，要充分下沉了解各一级企业集团的二级企业，把握其业务实质，并根据统一的业务板块划分标准对其业务进行定义，为后期重组方案奠定业务真实性基础。

差异化处理同质业务

处理不同国企主体的同质业务并不是简单地“合并同类项”，需要根据各同质业务的实际情况具体分析。一般而言，可按照三种思路进行处理。

一是直接合并。如果同质业务合并后，规模效应和互补效应显著，负面效应较小，则可以直接合并。

二是保留业务生态。如果同质业务是各企业主营业务的必要延伸业务，对完善企业业务生态、平衡现金流具有重要作用，则仍然有必要保留在原企业主体。

三是实行“赛马机制”。如果同质业务经过一定程度的合并后，可集中到有限的2-3个企业主体，但各企业具有相当的实力或进一步合并存在较大障碍，可基于“赛马机制”将同质业务保留在各企业主体，在未来根据各企业主体业务发展变化情况再考虑深度重组。

充分支持优质业务发展

区域国资战略重组要充分支持具有市场化经营能力和发展潜力的优质企业和业务，尽量不增加其发展包袱，并匹配优质业务资产，推动其快速发展壮大，从而改善区域国资的整体发展水平。在不爆发融资风险且业务可以协同发展的前提下，尽量在重组方案中推动业务资产的“强强联合”。

平稳推进资产划拨

资产可以实现平稳划拨是重组方案能够落地的保障。在制定资产划拨方案时，可坚持两大原则。

一是资产、债权债务、人员一体化处理原则。资产进行划拨时，同步划拨与资产相关联的债权债务和人员；如果出于业务发展需要和员工职业发展需要，部分人员有更合适的岗位，可具体协商。

二是对投资者负责原则。在资本市场发行过股票、债券等的国企，对于资产划出形成的缺口，最好注入其他相关业务资产进行补足，并及时充分披露资产划拨事件，说明其对企业发展和偿债能力的影响，减少投资者的质疑，避免引发资本市场信用风险。

结语

《国企改革三年行动计划》提出“推动国有资本向重要行业和关键领域集中”，国资布局的调整优化正朝着“优结构、提质量”的方向不断迈进。在整合资源、优化布局的过程中，需要厘清发展基础支撑，筑牢整合风险底线，以保障区域民生、赋能区域经济发展为主轴，通过“明确重组企业范围、确定主责主业、融合同质业务、壮大优质业务、平稳划拨资产”五部曲加速推进战略性重组和专业化整合。

未来，区域国资可以充分利用多层次资本市场推动国企重组方式升级，并且要更加注重国企重组后的实质性整合工作，更要通过深化企业产权、公司治理、经营机制、激励机制等方面的改革，推动重组后的企业实现真正融合，进而加速公司治理走向规范、经营机制更加灵活、风险管控能力增强，实现国企从规模扩张向质量效益提升的转变。

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