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我国数字政府建设典型模式总结与发展趋势展望

2021-12-01 18:06

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

作者：中大咨询宏观经济政策研究组

来源：中大商业评论（ID:mpreview）

引言

推动政府数字化转型，构建数字政府，是加快建设“数字中国”的必然要求，是不断提升治理能力现代化水平的重要抉择。自2018年广东、广西两省率先发布数字政府顶层规划以来，数字政府建设迅速在全国扩展开来。在地方实践过程中，各地区由于自身经济水平、产业基础、发展目标等方面的差异，在数字政府建设上涌现出以广东、浙江、贵州为代表的三大典型模式。

本文从我国数字政府顶层政策梳理出发，明确数字政府建设的总体目标与要求，结合地方实践，系统总结当前各地区数字政府建设的共性特点与典型模式，最后基于数字政府建设目标与地方实践，展望未来，分析我国数字政府发展趋势。

一、我国数字政府建设顶层设计

建设数字政府、智慧社会、网络强国是新时代国家及省信息化发展的重大战略。党的十八大以来，中央高度重视信息化与数字化建设，出台一系列政策，为推进我国数字政府建设提出了要求，指明了方向。

2016年以来，国家相继发布了《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》、《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等一系列政策，推动“互联网+政务服务”建设。十九届四中全会明确提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“加快数字化发展建设数字中国”单列篇章，明确提出“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”。

表1 加快数字政府建设的相关政策梳理

二、地方数字政府建设模式比较

共性特点

●以顶层设计为统领，展开数字政府建设

在推动数字政府建设过程中，各地方都高度重视数字政府顶层规划设计，坚持“自上而下”的系统谋划与整体布局，先后印发省级数字政府改革建设方案、总体规划、实施方案等一系列政策规划，并采取强有力措施推动贯彻落实，为数字政府发展营造良好的政策环境。

表2 部分省份数字政府建设相关规划发布情况

●机构改革先行，负责整体规划与资源统筹

数字政府建设强调整体协同、融合互通，政府机构改革、体制机制再造作为实现跨部门、跨行业、跨领域的数字政府业务协同、需求统筹、信息共享及沟通协调的重要突破口，各地区纷纷通过对相关部门职能进行重组、在原有职能部门增加职责、加挂牌子等方式，组建数字政府或大数据管理机构，加强数字政府改革建设宏观指导、统筹规划、跨部门协调和统一部署。

表3 各地区数字政府或大数据管理机构梳理[2]

●以人民为中心，建设服务型政府

推进国家治理现代化要坚持以人民为中心，对应数字政府建设，就是要有用户思维。纵观各地数字政府建设实践，均体现了以人民为中心的基本原则，即通过政府服务的数字化变革，充分发挥各服务平台用户量大、覆盖面广的优势，使得政务服务从“面对面”到“键对键”，打通惠民便民“最后一公里”，满足用户需求、改善改进服务。

例如，广东省面向个人办事的“粤省事”微信小程序，截至“十三五”末全省实名注册用户突破9347万，上线高频民生服务1706项；涉企移动政务服务平台“粤商通”APP注册商事主体突破600万，集成涉企重点事项961项。浙江省浙里办自2014年6月上线以来，汇聚“社保公积金查询”“健康医保卡申领”“交通违法处理缴款”等便民服务应用650个，日均活跃用户超过130万。

典型模式

●广东模式：整体推进，管运分离

（1）数字政府建设的背景及目标

早在2009年，广东省就出台了《关于加强信息技术和互联网应用数字广东的意见》，提出以“数字广东”打造，抢占经济社会发展制高点，再创广东营商环境新优势。2017年广东率先启动“数字政府”改革建设，2018年发布《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）》，强调以系统工程的理念，自上而下统筹推进“数字政府”改革建设。

（2）数字政府运作方式

广东省提出以“制度创新+技术创新”，构建起整体推进、政企合作、管运分离的“数字政府”管理新体制。政府侧，撤并和调整了省委和省直各部门44个内设信息化机构，组建广东省政务服务数据管理局（以下简称“省政数局”），作为“数字政府”改革建设工作的行政主管机构，坚持全省“一盘棋”，统一全省数字政府规划、标准制定、资源配置、业务协同、监督管理。企业侧，2017年10月腾讯、联通、电信和移动共同投资成立数字广东网络建设有限公司，发挥互联网企业与运营商的专业技术优势，作为全省数字政府市场化建设运营中心，在省政数局指导下，承担广东数字政府建设运营统一服务功能。

（3）数字政府建设重点

推进“指尖计划”，充分利用微信公众号、小程序、城市服务等多元化移动端渠道，提供“一直在线、贴身随行”的高频事项“掌上办”及移动协同办公便捷政务服务能力。打造了以“粤省事”“粤商通”“粤省心”等“粤系列”平台为核心，线上、线下各类政府和社会服务渠道深度融合的一体化在线政务服务平台。

●浙江模式：以点带面，政企合作

（1）数字政府建设的背景及目标

浙江省多次强调，推进政府数字化转型、建设数字政府是一场刀刃向内的政府治理革命。浙江省的政府数字化转型是“最多跑一次”改革的延伸与深化。2016年，浙江首次提出“最多跑一次”改革，以数字化的手段推动政府职能转变。2018年浙江以深化“最多跑一次”改革为牵引，以技术创新倒逼改革持续和升级，全面推进政府数字化转型，相继发布了《浙江省数字化转型标准化建设方案（2018—2020）》《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》等指导性文件。2021年6月，浙江省政府印发《浙江省数字政府建设“十四五”规划》，提出到2025年，基本建成“整体智治、唯实惟先”的现代政府，省域治理现代化先行示范作用显现，并进一步明确了“十四五”时期数字政府建设的重点任务。

（2）数字政府运作方式

浙江数字政府采用“政府牵引+社会参与”的建设运营模式，充分发挥政府的引导与管理作用以及企业的技术积累与沉淀优势。2018年，通过组建省大数据发展管理局，进一步加强互联网与政务服务的深度融合，统筹管理公共数据资源和电子政务，进一步助推“最多跑一次”改革和政府数字化转型。同时，与阿里巴巴深度合作，合力建设“政务服务中台”产品，共同打造“掌上办事、掌上办公”之省。2019年，阿里巴巴集团、浙江金融控股集团、浙江日报报业集团、浙江广播电视集团共同出资成立数字浙江技术运营有限公司，作为一家国资控股的混合所有制公司，充分利用互联网的先进技术的同时，也能深刻理解政府服务流程，有效助力数字浙江建设和区域数字产业发展。

（3）数字政府建设重点

浙江省在数字政府建设过程中，以“最多跑一次”改革为牵引，积极推动政务服务、城市治理、服务企业等多方面的信息化升级，全面推进政府治理体系和治理能力的现代化。通过建设全省统一的公共数据平台，推广掌上办公“浙政钉”、掌上办事“浙里办”，推动政府部门高效协同、服务转型升级；全面推行“信用+执法监管”，上线运行全省统一执法监管系统，深化“基层治理四平台”建设，打造“掌上治理之省”；强化“企业码”建设与推广应用，实现服务的全流程在线、透明化办理、多场景融合，提升数字赋能企业服务水平。

●贵州模式：国企操盘，数据融合

（1）数字政府建设的背景及目标

2016年贵州省获批建设中国首个大数据综合试验区，2017年贵州抓住建设国家大数据(贵州)综合试验区（以下简称“大数据试验区”）的契机，以“一云一网一平台”信息基础设施为底座，以增强数据资源的集聚和利用效率为重点方向，持续提升城市数字化治理能力。

（2）数字政府运作方式

贵州打造了贵州省大数据局、贵州省大数据产业发展中心、云上贵州大数据集团“三位一体”的发展格局。其中，省大数据产业发展中心承担全省数据资源管理和技术支撑工作。考虑到贵州省数字产业基础薄弱，缺乏行业领域龙头企业，2018年贵州省国资委、贵州茅台、贵州金控、贵阳工投、双龙航空港5家单位共同出资，以云上贵州大数据产业有限公司为主体，组建省属国有大型企业云上贵州大数据(集团)有限公司（以下简称“云上贵州大数据集团”），承担全省政府大数据信息化项目及政府数据资源开发经营。

虽然，广东、浙江、贵州三省均借助了企业（包括民企、国企、央企）力量，通过组建数字政府运营公司，实施“管运分离”加快推进数字政府建设。但各运营公司由于股权架构的差异，在企业定位、运作模式等方面却并不相同。无论何种股权架构都是基于当地的产业基础、地方数字政府建设目标等现实考量所作出的安排，并没有绝对的优劣之分。地方政府应该结合自身实际，选择合适的运营公司架构。

表4 广东、浙江、贵州三个省份数字政府运营公司股权结构与优劣势分析

（3）数字政府建设重点

贵州以实施大数据战略行动、建设国家大数据（贵州）综合试验区为统领，充分依托“一云一网一平台”汇聚全省数据资源优势，数据聚集量从2015年的10TB增长到2020年的1387TB[3]。在数据资源管理与共享开放、数据中心整合、数据资源应用、数据要素流通、大数据产业集聚、大数据国际合作、大数据制度创新7大领域开展系统性试验，在普惠金融、文化旅游、交通出行、劳动就业等重点场景，探索形成一批新技术、新产品、新应用、新业态、新监管。

三、我国数字政府发展趋势展望

随着数字政府的全面推进，跨区域、跨领域的协同治理成为政务服务水平提升的重点方向，数字政府建设呈现七大明显趋势：

（1）更加重视运用人工智能、区块链、物联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平；

（2）在确保公共数据安全的前提下，加速推进数据汇聚融合和深度利用；

（3）更加重视自上而下的统一规划与自下而上的探索创新相结合，在顶层规划统筹建设的原则下，鼓励下级政府自主创新与经验推广；

（4）通过加大政务信息化建设统筹力度，集约建设政务云平台和数据中心等基础设施体系，重构政府内部办事业务流程，提升跨部门、跨区域、跨层级协同治理能力；

（5）政府能力建设重心由政务服务延伸至社会治理与协同，数字政府与智慧城市融合发展加快；

（6）政企合作模式在资源配置效率、服务专业性、功能多样性等方面的明显优势，成为各地区推进数字政府建设的主流模式；

（7）先进地区成熟的数字政府模式向省外拓展输出的速度将加快。