城市案例|哥伦比亚波哥大：发展中国家的城市营造

2016年10月12日，数百名世界各地的市长云集哥伦比亚首都波哥大市，召开了一场盛大的全球地区领导人会议：联合城市与地方政府会议（Congress of United Cities and Local Governments）。东道主正是哥伦比亚波哥大市长恩里克·佩尼亚洛萨。

佩尼亚洛萨现年62岁。他身兼近乎并重的两职：首先是一名政客，其次是一名城市研究者与倡导者，他坚持，街道和公共空间的设计主要应当为人考虑，而非为车考虑。

在1998年至2001年市长的首个任期中，佩尼亚洛萨为交通、土地利用、为穷人提供住房、污染治理以及满足公共空间的迫切需求付出了巨大努力。当时的波哥大是一个没有地铁系统的人口达650万的城市。佩尼亚洛萨向小汽车开战，通过对高峰期小汽车限行把高峰期交通降低了40%，并说服市议会增加汽油税。增税所带来的收入，一半投入公交系统——TransMilenio快速公交系统，包括公交专用车道，采用增高路缘以及设置护柱的方式，赶走了曾经挤占公共人行道的私家车。

佩尼亚洛萨曾说：“在过去40年里，环境保护主义创造了对环境加以尊重的文化，但是，关于何种环境能创造出快乐的儿童，我们关注甚少。”他促成了这样的城市空间模式：优先考虑儿童和公共空间，对私家车的使用加以限制，修建数百公里长的人行道、自行车道、步行街、绿道和公园。2000年组织无车日活动之后，他被授予斯德哥尔摩挑战奖。随后经过全民投票，确定每年有一天为无车日，并从2015年起，执行高峰期街道小汽车彻底禁行。

佩尼亚洛萨还对波哥大的边缘社区进行提升，让市民参与种植了10万多株树木。在他的努力下，波哥大市从一个毫无希望的城市转变成一个充满自豪感的城市。他创造了一种城市改良的模式，即基于为所有市民提供交通、教育和公共空间的平等机会，来让城市得以改善。

在其市长任期结束后，佩尼亚洛萨成为运输与发展政策研究所的理事长（Institute for Transportation and Development Policy），这是一个总部在纽约的非盈利组织。数年来，他在全世界推广和倡导BRT系统，引发热议，并使得阿姆斯特丹、布宜诺斯艾利斯、广州和墨西哥城等城市采纳实施了BRT方案。2014年参加哥伦比亚总统竞选落败后，他于2015年当选，开启了波哥大市长的第二任任期。

今年5月, 佩尼亚洛萨到访纽约联合国总部时进行了发言。与往常一样，关于城市的成败——特别是发展中国家城市，以及如何让城市更加美好，他有很多话说。

关于汽车与行人安全

显然，我们现今的城市并不足以令人自豪。我们作为人类，对被车撞死的恐惧与日俱增，这绝非正常。如果我们对当今世界上任何一个地方的三岁幼儿说“小心，有车!”那么，无论这个娃娃是否学会讲话，都会被吓得跳起来。他们已经对汽车理所当然地充满畏惧。

每年全球数以万计的儿童在车轮下丧命。在中世纪，欧洲每年会有一些儿童被狼所食。但我可以肯定，在当今时代任何一个月，车祸致死的儿童数量绝对超过整个中世纪被狼所害的儿童总数。最让人震惊的是，我们竟然对此习以为常！5000多年来，我们设计的城市都是为人所用，根本不存在任何汽车。而汽车出现之后，我们本应开始设计完全不同的城市。但我们并未如此去做，我们做的仅仅是把道路建设得越来越宽大。

关于建造宜人友好街道

在哥伦比亚，我们都意识到应当做什么，但却远未做到。可以说，在波哥大市90%的街道上使用轮椅，根本无法从一个街角到达另一个街角，因为人行道不对头。我愿意相信，发达城市与落后城市之间的不同，并非在于是否拥有公路甚至地铁——高收入人群倾向于认为，这就是区别。发达城市与落后城市之差异，应当在于是否拥有高品质的人行道。这才是民主的城市最为基本的设施。

一般而言，特别是在发展中国家，步行者是低收入人群。他们是更加脆弱的市民。步行者中包括儿童及老年人。文明的城市应当把为最为脆弱的市民提供保护放在首要地位。

当我18年前初任市长的时候，我们建设了一个全长超过250公里的自行车道网络。彼时，纽约、巴黎、马德里等城市都没有自行车道。那时人们对我的做法怨声载道。但现在，我们拥有数十个由年轻人组成的自行车骑行组织。这是一种崭新的意识，与人们所说的新公民权差不多。

相比200年或100年之前，关于城市能够增长到何种程度，我们今天的认识有了长足进步。对人口统计学特征，对家庭构成为何越来越小，对城市之中公共建筑所占份额，我们所知甚多。我们能够做出预测。人居三（Habitat III）会议的头等大事，就是敦促对城市增长进行严肃而认真预测。只有首先掌握了可靠的城市增长预测数据，才能在此基础上，就城市向何处增长以及以何种方式增长加以讨论。

关于公园的重要性

拥有大公园的城市，会是充满魅力卓尔不群的城市。纽约市1860年创建了中央公园，当时的纽约，比现今大部分发展中国家的城市都小很多也穷很多。但是，现今城市中再难寻觅中央公园那样的空间。没有公园的城市一经建成，再进行拆除以建造公园就变得格外困难。此外，为什么邻近中央公园的住宅比其他位置的住宅昂贵许多？因为公园数量并不充足。如果一个城市中有足够多的公园，那么与公园相邻的住宅就不再稀缺，当然也不会因此而相对增值。

在发展中国家的城市里，我们本应当有很多很多的公园。但是，我们当前的城市，非但未能变得比从前美好，反而更加糟糕。比如，波哥大市人口略超过伦敦。波哥大市的每个男孩都踢足球，越来越多的女孩也开始参与这项运动。伦敦市拥有超过1500个公共足球场，但波哥大市只有45个。我们甚至无力对此类基础设施加以规划。

关于购物中心

作为发展中国家城市，我们具有若干有趣的特征。比如，我们这里没有寒冷的冬季，所以可以让城市具备极多的户外活动场所。我们的市民应当有更多时间使用公共空间，而非购物中心。对于多伦多或莫斯科而言，购物商城也许是适宜的，但对于处于热带地区的波哥大以及大部分发展中国家而言，并不适宜。

波哥大市气候极佳。但非常遗憾，毫无特色可言的购物中心却遍地开花。它们与世界各地的购物中心并无二致。本地商铺因无力承担纳入购物中心之中经营而关闭。

购物中心无法与城市达成融合。它们没有设置窗户，专门为迎合特殊社会阶层的需求提供服务。如果你到纽约的麦迪逊大街，穷人和富人在这条大街上平等相待。但在购物中心，这样的情况并不能出现。

关于对抗城市中的不平等

城市是创建包容性以及达成多方平等的强有力的工具。如果我们建设的城市，穷人和富人可以在公园里，在公共交通中，在公共空间、步行道以及文化活动中平等相待，如果穷人和富人可共享良好的学校、泳池和运动设施，我们的城市就可创造出一种平等，所有人共享有品质的生活。我们至少要让孩子们能够平等共享。一个伟大的城市，应当消除收入不平等现象。但不幸的是，我们正在发展中国家里制造着众多可怕的城市。

我痴迷于追寻快乐的真谛。尽管难以界定，无法量度，但快乐却是唯一重要的东西。快乐的最大障碍之一在于自卑感与被排斥感。好城市应当能够有力制止自卑与排斥的产生。我大学毕业时，是巴黎市一个一文不名的穷学生。我住在需要与另外20个房间的住户共用洗手间的房间内，我们也没有淋浴设施，但我却从未有过穷困的感觉。因为我拥有巴黎这座城市，所以我非常快乐并充满感激。这个美妙的城市，给我提供文化活动，为我提供公共交通，给我美，予我步行的可能性，给我欢乐，让我接受教育。美好的城市，应当让每个人的生活都更加美好，穷人，富人，所有人！

我们并不能真正达成收入的平等。但是，我想说的是，我们可以达成我愿意称之为“民主的平等”的状态。意即公益超于私利的状态。

这也就意味着，打个比方，骑自行车的人应当有权占用与驾豪车的人等量的道路空间。为什么我们允许路边停车？是谁决定的，拥有了汽车就取得了路边停车权？如果所有城市真正实现了平等，我们应当让人行道更宽敞。我们应当在每一条街道上设置受保护的自行车道，这并非是一种可爱的空间设计，而是一种权利。

去中心化与国家城市政策

在某些国家之中，国家政府非常强大，城市并无多少自主权。比如，智利首都圣地亚哥，对这个城市拥有实际控制力的是国家政府。

哥伦比亚的情况则有所不同。城市拥有极大自主权。甚至有时这样的自主权大而无当。比如，城市可完全自主决定其土地利用方式。这一点大错特错。我们应当制定相应的区域政策甚至国家政策，来控制城市将向何处发展。

哥伦比亚的城市掌握的权力如此强大，导致不同城市之间出现了可怕的不平等。在同一个大都市地区中，贫穷的地方因为地价低廉而吸引穷人。而城市越富裕，所吸引的人群越富裕。这是一个恶性循环。当然，尽管程度各异，但类似情况随处可见。如果每个城市高度自治，各自为政，就会对此类恶性循环无能为力。这样的情况下，需要的是更多的集中化。比如，更多的国家政策和区域政策，不可让每个城市为所欲为。还需要为道路网、为公园等制定若干区域规划。需要对富裕地区征税，为穷困地区投资。

就规划而言，也需审慎考虑。我想，在我们做出是否给予城市更多自主权的决定之前，应先明确我们到底需要何种类型的城市。然后才可确定——我们所需要的，究竟是更多的还是更少的自主权？我们所需要的，究竟是区域政策、国家政策，还是地方政策？

关于重返市长之位

首先，这并非易事。我不得不把我99%的时间投入于解决我发现的重大问题之上。这绝非乐事。但现在略为有趣起来，因为我开始不再完全应对麻烦事，而是着手创建一些崭新事物。

比如，波哥大市有一条臭名昭著的河流，被脏水完全污染。所有人都尽可能远离这条河流，因为它糟糕透顶，臭味扑鼻。现在，我们希望把这条河转变为未来城市之心，我们要沿着这条河打造60公里长的绿地公园和人行步道。当然，我们的财力只能修建60公里中的1公里或2公里，但我们能够建立金融税收机制与土地政策机制，从而推动这一计划的实施。

我们还想在山巅极高处修建一条小路。这条小路并非为探险者或登山爱好者修建，而是为轮椅和自行车的使用者修建。这条路全长80公里。人们能够居高临下俯瞰城市，就像看大海一样。我们相信，这能帮助人们对山中丰美的原生植被有更多了解。我们拥有多么美丽的兰花和蕨类植物！我们拥有如此多样的乡土树种，鸟类和蝴蝶！我相信，这会让人们深深爱上大自然。这条路对扑灭森林火灾来讲也会极有帮助，因为没有道路的话，森林火灾发生时，我们根本无法到达火场灭火。

这里就像我们的中央公园。无论河畔公园还是山体，都是为城市赋予特色的场所。它们将成为穷人和富人、老年人与青年人、所有人共享又平等相处的场所。