产业政策就是小灶，政府不得不开

同为北京大学国家发展研究院教授的林毅夫和张维迎两位经济学家有关产业政策的辩论已经落幕，但是有关产业政策的争议不会就此平息。

因为就宏观经济政策而言，传统的财政和货币政策的局限性已经越来越被大家熟知。这些传统的宏观经济政策仅仅局限于经济周期的短期目标，还力有不逮，更何况对发展中国家所关注的经济增长的长期目标？所以部分经济学家比如林毅夫，把推动经济增长的希望寄托于新的产业政策，也是情理之中。

产业政策定义的要点

那么，什么是产业政策呢？就二战之后的经济实践而言，产业政策在经济学家中间的共同定义是相对狭窄的，一如张维迎所说，是对政府涉及竞争性产业领域的歧视性扶助政策。这个定义的要点有三：

其一，涉及的领域是竞争性产业。也就是说，国防、教育、环保等传统的公共物品领域被排除在外。大部分经济学家认为，竞争性产业应该交给私人去做，政府不应该也无力介入。因为政府并不比私人具备更强的能力去优化资源配置。而且，即便政府有更强能力，那么政府的介入也很有可能扭曲私人的激励机制，让私人把努力的重点转向政商关系，形成垄断和腐败。

其二，这样的政策是歧视性的。也就是说，对某些企业进行照顾，而不是对所有企业一视同仁。要知道，传统的经济学往往要求政府的政策是“普惠”的，比如货币政策，就是一项对所有市场参与者一视同仁的政策。而产业政策正好相反，是给某些企业开小灶的政策。

其三，我们在经济实践中看到的产业政策往往是对某些企业的“照顾”，也就是说，产业政策往往是扶助政策，给予部分企业好处，而不是惩罚。这样的好处包括而不仅限于：补贴、税收减免、行业准入等等。

但是，林毅夫教授理解的产业政策或许更加广泛一点。实际上，产业政策有别于传统宏观政策的最本质特点在于歧视性，其他两点都不是必须的。我在2007年发表的一篇论文（“When Will a Dictator Be Good?”）中提出了“给予特殊集团的社会转移支付”（group-specific social transfer）这一概念，实际上从理论上高度抽象了任何公共物品都不可能是“普惠的”，在现实世界中一定是通过有偏于某些私人的方式逐步实现的。而这个有偏于某些私人的实现过程，其实就是一种歧视性政策，也被林毅夫教授认同为产业政策的最本质特征。

产业政策具备公共物品性质

或许大家会奇怪，张维迎教授讲的是对竞争性产业的介入，而你聊的是公共物品的提供，根本不是一回事嘛。其实不是这样的。政府对竞争性产业的政策支持，并不是直接去开办一些国有企业（如果是这样，那就是国有企业的问题，并不是以产业政策为代表的宏观经济政策讨论的范畴了）。政府不直接开办企业，那么对私人企业的任何干预都只能通过对外部经营条件的干涉，这其实都具备一定程度的公共物品性质。

比如，大家都认为政府应该提供的公共物品包含了基础设施，例如高速公路、通讯网络，或者医院、学校等等。但是，公共物品的普惠性实际上是一个长期发展的目标，而不是一个时时刻刻都能够贯穿于发展过程中的状态。对一个发展中国家的政府而言，最大的问题不是要不要建设这些基础设施，而是受限于手中有限的资源，如何安排眼下的基础设施建设项目。

打个比方，对八十年代的中国，政府手里有了100亿元的税收收入之后，准备投入到高速公路建设中去，但是当时全国各地都没有高速公路，那么这第一段高速公路应该修在哪里呢？如果修建成本是一公里一亿元的话，总不能撒胡椒面，每个省份都修3公里吧？但是如果把100公里都修在某一个地方（实际上是广深高速），不就形成了只对那个地方的私人有利的生产和生活环境了吗？不是仅对那个地方的招商引资才有影响了吗？

这就是我说的“给予特殊集团的社会转移支付”这一概念的根本涵义。实际上，中国的发展就是一个不平衡的增长。让一部分人先富起来，是这个时代最有意义的产业政策。这个政策承认政府资源的有限性，把有限的政府资源优先投入到它认为值得的项目中去，或者它去鼓励私人把其有限的资源投资到某个特定的领域，然后逐步推广到别的领域。

有人会问：也许有些政策是有偏好地给予特定私人的，但是有很多的企业环境是普惠性的，比如法治环境。难道法律面前不是人人平等的吗？所以，产权保护应该是普惠性的，特定的税收优惠是不合乎税法的普惠性质的。其实也不是那么简单。写在文本上的法律条文或许是对任何人都一样的，可以说是普惠的；但是把文本上的法律条文落实到现实生活中，是需要资源的。比如现在各地的法院，法官都非常紧缺、办案人员不足，这意味着100个产权纠纷案件同时立案之后，必然不能同时得到处理，那么先后的顺序就意味着后处理案件中的产权的受保护程度不如先处理的案件中的产权受保护的程度。这其实和企业家面对资本有限的局面时要权衡投入到哪一个项目比较合算，是一样的。

还有人认为：政府投资建设高速公路或许有一个先来后到，不可能全国每个省市县同时开建，但是你政府给某个人税收优惠，就是完全没必要的了。为什么不给全部企业同等的税收优惠呢？这样才能发挥市场的竞争机制嘛！但实际上，这种税收优惠（少收钱）和“给予特殊集团的社会转移支付”（多给钱）是一样的逻辑。我们政府投资100亿元建一个广深高速，和我们政府不投资（给钱）但是给广东省一个关税减免，少收100亿元让其用于高速公路建设，也许有交易成本的不同，但是从优惠的角度看，其实并没有很大的不同。所以在现实中，我们看到很多地方实行“税收先征后返”，这个返还的税收就是一种“给予特殊集团的社会转移支付”。

所以说，看起来产业政策是介入了竞争性领域，但实际上，这仍然是一种公共物品的供给机制，但它是有偏好的供给机制。正是这种有偏好性，在实现着政府希望首先发展哪一个产业的政策目标。

政府是该“奖优”还是“罚劣”

那么，为什么说产业政策未必是一种扶助性政策呢？这个逻辑很简单，因为有偏向于某一个私人的优惠政策，相对来讲，一定是对其他私人的惩罚性政策。因为任何产品都有一定程度的替代性，这也是竞争机制的源泉。优惠于竞争对手的政策，必定对竞争的另外一方形成不必的局面，这就是一定意义上的惩罚性措施。所以，任何一种扶助性政策，同时也是一种惩罚性政策；反过来，任何一种惩罚性政策，也会是一种对其竞争对手的扶助性政策。

比如，我们希望推动新能源利用从而减少污染物排放，保护环境。为简单起见，继续假设我们只有两个手段可以利用：一个是补贴新能源企业的产出，比如对光伏发电进行补贴（这是我们现行的政策）；另外一个办法是对老的常规发电企业加征污染税。

这两种手段都可以通过价格杠杆鼓励新能源利用。补贴光伏发电，可以使得成本很高的光伏发电进入民用市场和燃煤发电竞争。但是如果我们不补贴光伏电厂，而是对燃煤电厂加征资源税，也可以让煤电厂成本增加从而提高煤电的价格，相对来讲，光伏电厂的竞争优势也会慢慢体现出来。

那么哪一种更加好呢？我觉得是后者而不是前者。

首先，从信息优势来讲，我们不太可能明确知道，是光伏发电好还是风力发电好，这是应该交给市场去检验的。政府和企业家一样，没有预判能力，是骡子是马只能拉出来溜溜。所以，补贴政策很有可能一不小心补错了方向。但是对传统行业的劣势，我们在过去几十年的发展过程中了解得一清二楚，至少知道的比新能源行业多一点。比如煤发电的污染情况，我们很清楚。既然我们希望寻找替代品，那么我们可以对煤发电加收惩罚性的环境污染税，使得它的价格上涨。促使消费者选择新能源发电，和补贴新能源发电，在价格杠杆的效果上是一样的。但是“不奖优”的策略使得我们在具体技术选择上避免了信息劣势的不良后果。

其次，我们对传统行业的“罚劣”措施，至少不会增加它们的垄断性优势。因为传统行业在游说政府的过程中，最好的结果或许就是不“罚劣”，而不可能明目张胆地在“罚劣”政策框架内“奖劣”。这样可以最低限度地避免产业政策可能导致的腐败和低效率。

产业政策天然存在于政府决策当中

通过上述对产业政策的定义的梳理，我们会发现：如果我们认为公共物品的有偏向（偏向于某个产业或者私人）是产业政策的话，那么这样的产业政策并不存在“是否需要”的问题，它天然地存在于政府的决策中，就好像企业家必定要面对“有限的资源首先投入到哪个项目”这样的问题。为什么林毅夫教授说，尽管我们能够看到很多国家的产业政策是失败的，成功国家的产业政策也有很多是失败的，但是我们仍然不能认为我们不需要产业政策，因为我们看不到一个成功的国家没有产业政策，原因即在于此。

因为产业政策是政府必须面对的权衡问题，当然就是任何政府都不无法摆脱的了！就像林毅夫说的，还看不到不使用他所谓的产业政策而成功的国家。这就好比，你去看风投的投资案例。从比例上看，一定是失败的案例比较多，但是大多数都是失败并不要紧，对一个风险投资人来讲，只要有极少数项目成功了，其收益就足以覆盖全部的亏损。当然，大部分的风险投资人并不能找到成功的项目，他们也许就被市场消灭了。这仍然不能否定风险投资是一个促进技术进步的机制设计，而且现实中运行的也不赖。

风险投资的高失败率要求风险投资者有一整套风险管理机制。发展中国家的经济增长其实也是一个高危项目。在二战后的一百多个发展中国家案例中，也只能找到几个成功的案例，而就在这几个成功的国家中，我们发现成功的产业政策也是少数。所以，我赞成林毅夫教授的说法：我们经济学更需要去研究的是“好的产业政策的条件是什么”？

政府推动产业发展的优势所在

那么政府到底有哪些可能的优势，可以用来作为资源，帮助私人（产业）发展呢？

首先，在经济发展的初级阶段，不少产业在国际上已经成熟，并有一定的进入壁垒，比如高额的固定投资和一定的最优规模，这个实际上形成了对发展中国家产业发展的障碍。如果政府不加扶持，仅仅依靠企业自身发展，这些企业也许永远会被国际大企业排除在外，也许可以最终进入但是比较慢，那么政府的扶持实际上是助推了一把。

从理论上看，政府的优势并不是没有。发展中国家在经济发展的初级阶段，资本的力量还很小。我记得我们在九十年代开始做外贸的时候，民营企业连基本的外语人才都没有，谈何对国际贸易的信息掌握和对国际贸易法规的了解？这时候，政府出面组织参加国际展销会，驻外机构提供国际市场的信息，也还是有利于民营企业向外拓展的。这就是政府的信息优势。这个优势并不意味着政府能够比私人企业家更加聪明地掌握最前沿的产业发展方向，而是说，政府对已经成熟的产业在世界上的发展状态有所了解。

除此以外，政府还有一个优势就是在资本市场上有信用优势。大家都知道，现实的金融市场是不完美的。处于发展初级阶段的私营企业没有固定资产就难以从银行贷到款，贷不到钱就只能靠自身积累，发展速度就会受到限制。这时候如果政府背书，帮助企业从金融市场获得资本，帮助本国企业跨越进入某个行业所必须的规模生产条件，从而加速本国行业的发展，有什么不好呢？这种效应在资本密集型行业的国际竞争中，尤为显著。在我们国家的实践中，应该也有不少的案例可以实证，比如在钢铁、汽车、高铁、航空航天等领域。即便在西方，我们看到的“空中客车”（Airbus），也是欧洲政府推动民用航空事业的一个典型案例。

当然，政府必须非常小心谨慎，知道自己的体制性弱点，也应该了解政商勾结的可能性。但这是“两害相权取其轻”的权衡，而不能仅仅通过论证其中一个选项有害处就可以轻易得出应该予以放弃的结论。

最后，即便经济发展到了最前沿，这时候政府和企业一样，并不具备更加多的信息和洞察力，但是政府至少可以推动基础研究的开展，从而给产业发展提供很好的公共知识储备，这是产业化创新的条件。