上海自贸区社会参与委员会机制的试验报告

2014年9月29日，澎湃刊登了一篇名为《自贸区社会参与委员会揭牌：可参与试点政策评估和市场监督》的新闻。我对报道中“社会参与委员会”崭新的机制设计很感兴趣，我和自贸区管委会（综合监管和执法局）负责联系该组织的工作人员取得了联系，进行了实地调研，并参与了相关公文的起草与修改。调研中我几次请工作人员联系该组织负责人进行访谈，但都因各种原因被婉拒。通过进一步调查，我发现社会参与委员会现实中几乎没有动静、规章制度、后续报道也无从查找。在随后的跟踪观察中，管委会相关人士也坦言，社参委在正式揭牌后，事实上已经陷于停滞。如今上海自贸区建设已经进入3.0时代，自贸区也经历了扩区增能，新区政府合署办公，管委会机构调整等重要变化，社会参与委员会机制创新探索也就暂告一个段落。但作者以为，这场具有探索意义的局部试验应在自贸区建设过程中留有记录，它为我们更全面地理解、开展制度创新提供了宝贵的案例。

一、社会参与委员会创新机制究竟是什么？

社会参与委员会（简称“社参委”）于2014年9月29日揭牌成立。社参委负责人（主任委员）在机构成立时将社会参与委员会定义为：“一个全新的机制，不同于行业协会，也不是社团组织。更多是发挥在社会力量和政府之间沟通协调的作用。”该概念第一次出现于政府正式文件是在2011年11月自贸区管委会颁布的《中国（上海）自由贸易试验区促进社会力量参与市场监督的指导意见（征求意见稿）》（简称“意见”）中。第一次出现于国家层面的官方文件则是在2015年4月国务院印发的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，其中指出要更进一步“充分发挥自贸试验区社会参与委员会作用，推动行业组织诚信自律”。社参委是一种全新的机制设计，在自贸区研究中也是个较为陌生的概念。作者通过实地调研与文本研究，认为可以从三个关键词进行理解。

1．社会力量:自意性原则参与相关事务的所有非政府行为体

根据《意见》相关内容表述，自贸区中的社会力量可以理解为：自贸区范围内，对自贸区发展能产生影响，并能按照自意性原则参与相关事务的非政府行为体。

2．社会参与：非政府行为体参与公共事务协调与市场监管

社会参与指以一个国家的公众以对社会和公共利益相关事务的认同以及对自身利益的关心为基础，积极参与社会发展活动的过程和方式。自贸区中的社会参与是指：自贸区范围内，社会力量，对企业经营、市场运行、政府决策过程等行为进行协调与监督。

3．委员会：承接政府转移职能的整合平台

社参委作为单位会员制的“新型自治组织”，结构上相对松散，“只要是注册在自贸区内的企业，或驻区社会力量，都可以加入这个委员会。”根据《意见》相关表述，作者认为社会参与委员会是这样一种机构：自贸区驻区内，各类非政府行为主体（企业、行业协会、第三方评估机构等）通过引导，在自贸区已有的社会组织的基础上，自发成立一个协调各方的新型自治组织，旨在强化行业内的自管自律、扩大行业间的互惠合作，承接政府转移职能，参与市场监督。其实质是为实现社会力量与行政力量更好沟通的大型整合平台。

二、社会参与委员会的理论缺陷在哪里？

作者经过研究后发现，社会参与委员会创机制的设计在理论上存在先天缺陷。即社参委发起时自贸区辖区的相对“区域化”。吉登斯将其解释为：“区域化不能被仅仅理解成空间的地方化，而是指与常规化的社会实践相关的时空的分区。”自贸区最初面积28平方公里，包括4个保税区。空间上的区域化与社会实践上的区域化使得自贸区在最初具有以下特点：但在物理空间上自贸区在社会空间的分布上呈现闭合的地域性，在社会功能的承担上具有明显的倾斜性，在社会群体的构成上表现强烈的同质性。这三者共同作用，导致了自贸区“社会性”的不完整，构成了社参委构建的先天短板，主要表现为：

1．社会参与发生在不完整的社会空间

现代社会由三个领域构成，即政治领域、经济领域和社会领域。这三大领域，或称三元结构具有抽象与实体双重概念，抽象概念指不同行动主体从事该领域活动而形成各种关系的总和，实体概念则指特定行动主体开展该领域特定活动所在的物理空间。就社会领域而言，这种事体空间可以具象为社会空间。

首先，社会参与必须在社会空间中才能进行。作者认为完整的社会空间必须具备多样态的社会实践与多元的社会行为体。

以此为标准，社参委建立时的自贸区处于1.0时期，是在外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区的基础上整合而成的。自贸区的任务则是“建立与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，培育国际化、市场化、法治化的营商环境”，凸显了其经济功能；而保税区是“经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域”。无论功能理念还是现实形态，当时自贸区等同于一个“市场”。因此，除去常态化的政府监管，自贸区扩容前，社会行为体中最突出的是以盈利为行为目标的各类经济组织，社会实践的主要形式是经贸活动。

因此，社参委成立时的自贸区辖区内，社会在构成上呈现“重经济，轻社会”的特征，在行为模式上“有经商，无生活”的先赋特征，形成了不完整的社会空间。

2．社会力量都有着半冲突的行动目标

参照典型的三元结构，各行为体在自贸区不完全社会空间中的力量配比是：市场-强，政府-较强，社会-弱。这是由自贸区自身定位所形成的必然现象：“自由贸易园区是指一国或地区对外经济活动中对货物管理、外汇管理、企业设立等事实特殊政策的一个特定区域。”抽象来看，自贸区是一个经济活动远远多于社会活动的社会关系共同体；具象来看，自贸区也可以被视作经济力量明显大于社会力量的制度体系。

社参委机制下的社会力量定义的核心是非政府的行为体，首批42家常务委员中最多数的是企业，其次是行业组织。理论上，社参委作为鼓励社会力量参与市场监督的着力点，是可以被视作社会承接政府转移职能的一种方式，一定意义上能通过市场，起到优化政社关系的促进作用。但在自贸区驻区的三元结构中，数量最多的以企业行为主体在组织性质与行动目标上具有极高的同质性。数量较多的行业协会商会实质上与经济活动密切联系，与市场领域密不可分, 在一定意义上，可以认为行业组织是企业组织的延伸。更何况自贸区内的行业协会无论是驻区自生还是市级派驻，都承担反映行业诉求，为行业谋利的任务。因此它们的行动目标同样具有高同质性：即实现行业外部溢出效应，实现行业利益最大化。区别在于单个企业往往更多通过改善经营水平以降低成本，提高利润等内部手段，行业协会则更多通过加强行业监督以培养社会资本，形成产业集效应群等外部手段。即便是专业服务机构与第三方评估鉴定机构，其实质也是凭借专业知识和专门知识为客户在某一领域内提供替代性较弱的专门服务，以此换取报酬。

每个独立的企业为了追求自身利益的最大化，在以经营交换为主要形式的社会交往中必然与其他高同质化群体，尤其是同行业企业形成利益冲突，极易出现恶性竞争等现象。为了维护共同的行业利益，从而实现良性发展，以企业为代表的社会行动者会团结起来形成行业协会、商会等社会组织，以期减少交易成本，扩大外部效应。但这种团结是一种“有限团结”，它并不是“产生于已确立价值的内在融合，也不是产生于个人的互惠交换，而是产生于面对共同逆境的情境。在自贸区倡导的社会参与具体语境下，这种团结主要表现为参与政策制定与评估等形式。

社参委旨在整合驻区内不同行业企业，推动行业组织诚信自律，通过社会共同参与，构建更完善的现代市场秩序。但事实上，在以经济组织为主的社会力量开展“有限团结”的社会参与之前，行业内与行业间的行动目标就是“半冲突”的。

3．运行机制实质是非典型的社会组织

社会参与委员会在结构设计与功能定位上是希望作为一个综合性的整合平台，承接政府转移给社会的监管职能。这种定位的现实原型是：枢纽型社会组织。

我们可以从《意见》的论述中感受这种相似性：“自贸试验区引导建立各类社会力量共同参与构建实施市场监督的联系联络平台，成立枢纽型的“社会参与委员会”，在政府与多种社会监督力量之间发挥桥梁纽带作用，做好联系联络、协调督促工作，引导社会力量参与市场监督，形成社会参与委员会协调指导，多种社会力量各司其职的社会参与体系。”然而，称之“相似”是因为社参委在学理上虽然属于社会组织的范畴，从现实来看确并非完全一致。主要存在两个问题：

首先是身份认证。调研中作者得知，出于管理条例与实际考虑，社参委在成立时曾向市社团局进行协商登记事宜，但由于“委员会”的名称与现行社会组织登记管理办法的要求不一致，因此暂作备案处理，如此一来，其性质上就属于非正式社会组织，并不具备合法性。再者就是运行动力，现实中社参委想要协调各方、统筹全局难度很大，因为没有既没有正式机制保障也没有合法性赋权，而仅靠松散型的非正式组织来推动社会参与实在超出了能力范围。由此一来，社参委就成为了一个“非典型”的“半”社会组织，显得有些尴尬。

三、社会参与委员会局部试验为何不应遗忘？

尽管这场局部试验并未取得成功，但作者以为它应该被记住，它的实践展现了自贸区勇于创新的现实与理论勇气，具有积极意义，在构建协商民主渠道，规范社会组织管理，创新社会治理等方面也有重要参考价值。关键它对制度创新给与了重要启示：

1．创新实践需要有理论支撑

经过上文的学理分析，我们可以清晰地发现这场局部试验开始便注定是难以成功的。如上文分析，社参委的三大理论短板皆源于自贸区的“社会性”缺失。当时自贸区内几乎没有居民，因此现实意义上的社会生活几乎不存在，行动主体也以公司企业为绝对主导。然而，“社会”这个词的普遍使用、意味着“社会”所蕴涵的意义不仅要适用于经济、还必须适用于政治、文化组织、即人可以根据某种目的自行组织起来；将私人需要求和意见合称为公共需求的机制，也已在政治和文化领域出现，并成为主导组织形态。”坦言之，扩容前的自贸区在学理上并不能称之为一个完整的社会。正因存在这样明显的理论短板，后续的实践自然难以进行。对于制度创新来说，勇为天下先的实践精神是值得赞赏的，但扎实的理论支撑也是必须的。

2．跨越式创新也须贴近现实

现在看来，社会参与委员会“跨行业、无门槛”的准入条件，“共同参与监管”的目标初衷，“自治组织”的角色定位都有很强的理想主义色彩。我们应该承认这种“多元化”、“全覆盖”、“高自治”参与理念的积极意义，但制度先天的相对滞后性与稳定性让我们必须谨慎对待这种跨越式的创新目标。与现实制度相比较而言，社参委机制的创新甚至带有一些颠覆性质。社参委旨在打破机制壁垒，构建一种不同于行业协会，也非社团组织，在社会力量和政府之间沟通协调的机构目标，显然也与现实相去甚远。

3．制度创新应进行压力测试

社参委机最初是作为加强事中事后监管，健全社会力量参与市场监督的一项创新举措出现的。或许是无心插柳，这场试验现在看起来起到了压力测试的作用。自贸区建设如此宏大的国家试验与改革创举，遭遇局部性的挫折是情理之中，若想使已经形成的可复制推广的制度经验进一步可辐射，压力测试是不可或缺的。

社参委试验测试了一种投石问路的崭新制度（非行业协会，非社会组织，无行政力量介入），在特定场景（自贸试验区内）以及极端条件下（参与成员自由加入，不设门槛）的适应情况。测试结果证明这种前卫的创新设计并不适应当前实际。

创新之难不过制度之难，创新举措必须敢于突破，同时也要善于纠错，社参委试验证明：创新，尤其是制度创新在复制推广前开展局部压力测试是必要的。