一手调研｜为什么说社区嵌入式养老服务模式值得推广

11月24日，《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》发布。《意见》提到，要健全养老服务体系，创新居家社区养老服务模式，以居家养老为基础，通过新建、改造、租赁等方式，提升社区养老服务能力。积极应对老龄化作为一项国家战略，积极应对是认识和态度问题，在具体实施过程中，关键是有效。

笔者认为，政府投入不多、个体家庭支出不高、由村社集体高度统筹的、依托村落（社区）熟人社会的、老年人认可度较高的社区嵌入式养老服务模式，值得高度关注并进一步研究推广。 

老龄化进程明显加快

根据第七次全国人口普查结果显示，65岁及以上人口占总人口比例为13.5%。这一数据，1990年第四次人口普查占比为5.3%，2000年第五次人口普查占比为6.69%，2010年第六次普查为8.87%，而本次普查则达到了13.5%，这个增幅是很大的。

中国老龄化具有以下特征：第一，老年人口规模庞大。中国60岁及以上人口有2.6亿人，其中，65岁及以上人口1.9亿人。全国31个省份中，有16个省份的65岁及以上人口超过了500万人，其中，有6个省份的老年人口是超过了1000万人。第二，老龄化进程明显加快。2010年-2020年，60岁及以上人口比重上升了5.44个百分点，65岁及以上人口上升了4.63个百分点。与上个十年相比，上升幅度分别提高了2.51和2.72个百分点。第三，老龄化水平城乡差异明显。从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。老龄化水平的城乡差异，与人口流动有密切关系。 

以河南周口淮阳区调研数据为例 

河南省周口市淮阳区（2020年撤县设区）目前户籍人口约150万人，常住人口1022322人，其中60岁以上的老人205115人，占比20.06%，65岁以上的老人160448人，占比15.69%，均高于全国平均水平。

尤其值得关注的是以下几个数据：截至2021年9月份，全区特困群体有8023人（包括60岁以下的智力二级和肢体一级群体）、失能半失能老人有7000多人。特困群体8023人，其中集中供养人员有2443名，主要集中在公办性质的乡镇敬老院、农村幸福院以及县城福利院和失能老人照料服务中心，在民办养老机构中养老的普通老人群体为509人。

结合笔者在东中西部县域社会多点田野调研，笔者发现：在县域社会范围内，依托村落（社区）的家庭自养仍然是当前老人群体养老的基本方式，外溢出家庭自养的养老问题极其有限。 

2035年后养老问题更严峻

笔者主要运用“代际变迁视角”来对未来15年内中国县域社会老龄化问题展开分析。

当前阶段，60岁以上的老年人群体，主要出生于1960年以前，又可分为两大群体，即60-75岁的低龄老人和75岁以上的高龄老人。目前，低龄老人群体如无大病重病或由于脑血管、心血管疾病引发的偏瘫等情形，身体条件一般尚可，甚至还可以种上几亩地乃至就近打打零工，生活自理基本没什么问题，对这一群体而言，从年龄上看确实进入了老龄化阶段，但并不意味着必然出现老龄化问题。

对出生于1930年代和1940年代的高龄老人群体而言，他们的子代多为典型的多子女家庭。如果这些高龄老人需要人日常照料时，多由老伴或者由子女共同分担、轮流照料，因此，这代高龄老人群体在家庭内部实现养老一般没什么大问题。

未来15年，对出生于1945年至1960年前后的低龄老人逐渐成为高龄老人。高龄老人群体的生活照料问题比较突出，但这批人大都具备以下特征：一是“养儿防老”等传统观念保存完整且根深蒂固，家庭养老仍将是第一优先选择；二是“多子女”家庭结构突出，子女分摊轮养仍将是基本养老方式；三是出生于1960年代以前的这代人，处于中国新生儿出生高峰期，受教育程度相对较低，初婚年龄较早，加之计划生育政策当时并未开始严格执行（计划生育严格执行时期：1989-1998年），多子女仍然常见，等到他们进入高龄养老阶段，其子女也差不多进入中老年退养时期，刚好可以在家照料高龄父母。

基于此，未来15年内，中国县域社会老龄化现象将日益突出，却不必然出现或成为一个问题。恰恰15年之后（2035年之后），养老问题将变得更加严峻。

2035年以后，80、90后群体人到中年，其父母一代将成为高龄老人，再加上目前中老年人群心脑血管疾病高发趋势，未来偏瘫比例将进一步上升，高龄老人的日常照料将成为一个真问题。对80、90后的父母而言，受教育程度普遍处于初高中，加之当时计划生育政策收紧，家庭“少子化”现象明显且日益突出，对缺乏基本产业基础和充分经济机会的县域社会城乡家庭而言，将来大概率将遇到留守家中照顾父母还是外出打工赚钱养家的两难选择。典型的“421”倒金字塔家庭结构，让80、90后及以后若干世代的家庭养老负担将空前沉重（表1）。对此，各界必须有充分认识并提前做好谋划布局工作。

表1 “代际变迁”视角下中国县域社会老龄化问题

资料来源：作者自制

思路与建议

目前以及接下来若干年，60岁以上的老年人群体大体可分为三类：一是以五保户为典型代表的少数特困群体，属于第一个特殊群体，目前国家政策已经覆盖，基本生活保障比较完善，甚至有福利化倾向，这一群体目前生活不成问题，将来也不会有问题；二是以体制内干部、中小企业主为典型代表的地方政商精英群体，经济条件不差，市场支付能力突出，社会活动能力较强，生活比较体面，这一群体在地方县域社会中占比不大，最多不过几千上万人，将来养老生活也不会成为问题；问题往往出在第三类群体，即占比绝大多数的普通家庭中的老人群体，位于国家兜底政策覆盖范围之外，自身市场支付能力较差，将来子代、孙代进城买房、接受教育等家庭再生产成本又较大，对这一代转型期老年父母群体资源倾斜度和日常照料天然较差，因此，普通家庭老年人群体，应该成为国家公共政策和养老事业重点关注的对象。

对于低龄老人群体，生活可以自理，日常生活问题不大，基本需求主要集中以下三点：1.唱戏、跳舞、下棋等文化娱乐需求；2.定期体检等基本医疗需求；3.爱老敬老适老的基础设施和社会风气需求。以上三点，均属于公共品供给基本需求，也是低龄老人群体的刚需。

对于高龄老人群体，生活自理能力较差，尤其是罹患偏瘫等症状后，需要有人贴身照料，因此，这一群体的需求主要集中在日常照料需求上。未来15年至30年、乃至更长时期，家庭少子化极有可能成为大概率事件，越来越多的高龄老人如何才能得到妥善照料？这是需要重点关注的问题。

目前很多观点认为，政府要大力支持民办养老服务机构发展，由民办养老服务机构通过市场化方式来承接广大家庭外溢出来的养老服务需求，将需要照料的老年人群体集中管理起来，一般多集中在县城周边或乡镇上，笔者称之为社区脱嵌式集中封闭型民办养老服务机构。这种养老服务模式下，国家财政资源投入不少，普通家庭养老负担不低，关键是老年人养老生活质量不高，甚至生命尊严都无从谈起，仅仅是解决了最基本的生存保障问题，这显然不是我们理想的养老服务道路。

普通家庭老年人群体基本心理行为特征如下：一是不喜欢被集中管束，习惯并且享受自由自在的生活方式；二是喜欢生活在熟悉的村庄或社区当中，不愿意到陌生的地方去；三是自身经济条件有限，也不愿意轻易给子女增添负担，理想的晚年生活一定是低成本的，标准不一定也不需要很高，具备基本生活保障即可；四是最好可以和土地结合起来，劳动就是锻炼身体，同时也可以充分自养，既有自由，也有自尊。

基于此，相比民办养老机构中的集中封闭管理且脱离村落（社区）的高成本、低福利模式，笔者更加推崇河南周口淮阳、湖北荆门沙洋等地目前已经出现、老年人认可度很高的“社区嵌入式”养老服务模式，基本载体是目前的公办农村幸福院或老年人协会。核心特征是老年人养老不脱离村落（社区）熟人社会，日常照料对象既面向无儿无女的特困老人群体，又面向有儿有女但儿女在外打工的普通家庭老人群体，同时还将这一场所作为老年人下棋跳舞、喝茶聊天、唱戏听戏等公共活动的重要场所，可以较好地解决绝大多数低龄老人以及其他在村生活群体的公共品需求和公共生活需要。

表2 两种养老模式比较分析表

资料来源：作者自制

值得进一步探讨的是：假如社区嵌入式养老服务机构由政府投资改造，交由村社集体统一经营，不仅可以承担特困群体的集中供养问题，也可以面向村庄社区辐射范围内普通家庭养老需求，关键还可以和既有儿童之家、老年人活动中心等项目资源对接，面向普通群众提供公共活动空间，同时还可以和村庄社区管理服务工作相结合。对于中青年人口持续流出的中西部县域社会而言，将来主要在村或社区的人群主要是中老年群体，对基层干部而言，围绕社区嵌入式养老机构、为在村、社区生活的中老年群体提供基本的管理服务工作，将是基层治理工作的重点。

（作者王向阳系西南交通大学公共管理学院助理教授，管理学博士）