国外主要经济体减少碳排放的政策与启示——日本篇

作者：中大咨询研究院双碳研究组

来源：中大商业评论（mpreview）

引言

日本的减碳政策经过不断发展完善，在内容上以开发利用新能源、创新减排技术、发展绿色产业为主线，在形式上利用税收、财政补贴等手段引导地方政府积极参与碳减排工作，调动社会整体力量发展低碳经济，取得了一定的碳减排效果。对我国启示是利用政策引导绿色产业发展，以获取技术优势，同时推动城市、企业与个人层面的碳减排。

一、日本减碳政策发展历程与政策评价

日本减碳政策的演变与其资源禀赋和发展路径息息相关，有限的自然资源与逐渐变化的发展模式使日本减碳政策确立向绿色低碳社会转型的目标。日本作为岛国受自然环境约束较强，且距离中东等化石能源储量丰富地区较远的地理位置使日本受资源约束较强，导致日本对气候变化问题相对内陆国家更敏感，有更足的动力去发展绿色技术与绿色产业。解决气候变化问题、获取国际领先技术优势、促进日本经济发展、提高日本国际地位、摄取政治利益，是日本减碳政策变化的原因。日本减碳政策的发展过程与欧盟类似，同样是以污染治理为出发点，以能源结构调整为主要抓手，以税收、补贴、绿色金融为推动手段，发展绿色产业，逐步向碳中和推进。

萌芽时期（1979年以前）：为应对环境污染与能源危机，减碳政策以环境治理和能源发展为主，利用财政手段引导减碳

早期日本主要针对环境污染以及能源危机制定相应的政策，利用财政政策引导企业节能减排，通过法规约束企业行为，以此解决环境污染与能源危机问题。日本为快速发展经济，在二战后采取了以发展重工业为主的政策，但是随着经济快速发展，日本的环境污染愈发严重，这给日本社会造成了极大的影响。

为解决环境污染产生的严重后果，日本开始重视环境保护问题，推出多项政策加强环境治理。与此同时，1973年爆发的石油危机导致日本经济受损，因此日本此时的环境政策开始向发展新能源倾斜，期望通过产业结构与能源结构的调整来摆脱对进口能源的依赖。

之后日本出台了一系列的节能减排、保护环境的法律法规，促进新能源的开发利用、能源使用效率的提高、产业结构的调整，保障日本国内的能源供给安全（表1）。在这些严格的法规政策的作用下，日本建立环境评估制度、引导环保产业发展、教育企业与居民形成环保理念，以此解决环境污染与能源依赖问题。

在企业层面，具体举措包括对工厂绿色生产进行补贴与支持，为环保工厂与企业提供优惠贷款，支持可再生能源的研究，设定各类产品的能源效率标准，在企业内任命能源经理职位并要求企业定期报告能耗情况[1]；还对产生污染的企业进行处罚，责令其对公害患者进行补偿。在居民层面，环境污染问题爆发后，日本开始重视环保教育，向民众普及环境常识宣传环保理念。

虽然此时期内日本的碳减碳政策以环境治理和能源发展为主，但是这一时期内的环境与能源政策起到了协同作用，使日本的二氧化碳排放增长率逐渐下降（图1）。

图1 1947年至1979年日本二氧化碳排放增长率。注：数据来源于Our world in data

建设完善时期（1980年-2017年）：重视新能源开发、技术创新，并通过法律法规、行政命令、税收、财政补贴等手段建设低碳社会

随着《联合国气候变化框架公约》的签订，国际社会对气候变化问题越来越重视，加之日本国内污染问题得到了有效控制，日本减碳政策重点转变至应对气候变化，此时的减碳政策在内容上以新能源开发利用、创新减排技术、发展绿色产业为主。

在20世纪80年代后，日本为解决气候变化问题，将能源、环境与经济三方面相协调，提出了能源安全、环境保护和经济发展为核心的政策[2]。之后《地球温室化对策推进大纲》与《新国家能源战略报告》，推动日本调整能源结构，控制因化石能源消耗产生的温室气体排放。随着减碳政策的完善，日本开始要求构建低碳社会，实现碳减排目标。

2010年《气候变暖对策基本法案》规定日本2020年碳排放要比1990年减少25%，2050年要比1990年减少80%，并指出要在核电、可再生能源、交通运输、技术开发、国际合作等方面实施措施推动碳减排。此后，日本又推出了《低碳城市法》、《战略能源计划》、《全球变暖对策计划》等多项政策法规，以新能源创新为主线，推动各部门低碳发展。

在此阶段的政策执行中，日本依靠行政命令、税收、财政补贴、碳交易等手段使各级政府、企业与个人参与进低碳社会发展，推进日本的碳减排工作。

在各级政府层面，《低碳城市法》等法规要求日本各地方政府从能源角度入手，推动交通、建筑、工业节能减排，并逐步培育地方绿色产业，还要求调整城市结构、增加城市碳汇，从多方面入手推动城市低碳发展。

在企业层面，日本主要采取了碳排放限额、环境税（其中包括了全球气候变暖对策税）、财政补贴等手段推动企业自愿采取碳减排措施，逐步扭转企业发展观念，从而实现企业低碳发展。例如，2012年推出了地球温暖化对策税，渐进式提高税率以推动企业逐渐重视碳减排，2017年日本对中小企业补贴了10亿日元以帮助其进行能源管理，此外，日本还确立了阶段性的碳排放交易体系，如资源排放交易计划（JVETS）、核证减排计划（JVER）、日本实验综合排放交易体系（JEIETS），以及东京排放交易体系等地方政府自发组织的碳排放交易，利用市场机制推动企业自愿参与减排活动。

在个人层面，日本政府出台了《环境教育法》，从法律层面上推动民众形成环保理念，同时通过划定居民减排职责、利用财政补贴引导等手段使居民形成低碳生活模式，如居民购买清洁能源汽车享受税收减免与补贴[3]，促进居民出行绿色化。

日本在这一阶段内与美国和欧盟做法相似，利用政策引导行业企业发展，同时发挥市场化机制的作用，调动企业积极性，从企业层面推动绿色技术创新与应用，维持核心技术优势，不断推进绿色产业发展。

根据欧委会发布的《欧盟工业研发投资记分牌》，在2010至2016年间，上榜企业绿色发明数量占全球总量的82%（图2），日本（97%）、美国（89%）、欧盟（87%）等发达经济体均高于世界平均水平，充分利用了企业的自主性，利用企业主导绿色技术创新。而我国却仅有65%，说明我国头部企业的自主能动性未被充分释放，企业主导性在绿色技术创新与应用、核心技术发展等方面表现较差。

图2 2010—2016年全球代表性国家企业绿色专利占比情况

早期日本推动重工业的发展，造成了严重的环境污染，同时形成了对化石能源的极度依赖问题，在1980年化石能源占比维持在90%以上（图3）。之后随着能源政策的调整，核能开始快速发展，化石能源的占比逐渐降低，到1996年下降至82%。

在1990年至1996年间，虽然日本能源结构优化，但是日本碳排放仍然与GDP呈相同的增长趋势，两者并未实现脱钩（图4），原因在于这一阶段内日本经济保持增长，各部门碳排放不断增多（图5），导致日本的碳排放呈现出上升趋势。

在1997年至2012年间，日本碳排放进入了平台期，期间在2008年与2009年碳排放产生了大幅下降，这是由于全球金融危机使日本经济萧条，大量的失业造成了能源消耗与产品生产的减少，从而使碳排放减少。

2011年产生的福岛核事故导致日本对核能的利用大幅减少，使化石能源的占比激增，导致2011年至2013年碳排放量快速上升。从核泄露事故中恢复之后，在2013年至2017年间，日本碳排放达到峰值开始下降，经济增长与碳排放逐渐脱钩，这是由于福岛核泄漏之后，日本能源结构开始了新一轮的优化，以绿色能源、绿色技术发展绿色产业，使碳排放逐渐下降。

2017年日本碳排放量为12亿吨，相比1990年的11亿吨增长了1亿吨，很难达成《气候变暖对策基本法案》中规定的到2020年碳排放要比1990年减少25%的目标，因此日本在未来需要付出极大的努力以达成碳中和目标。

图3 1980年至2019年日本能源结构。注：数据来源于Our world in data

图4 1990年至2018年日本碳排放与GDP走势。注：数据来源于Climate Watch和世界银行

图5 1990年至2018年日本各部门碳排放。注：数据来源于Climate Watch

全面发展时期（2018年至今）：促进绿色产业发展，从而为实现碳中和铺路

在《巴黎协定》生效之后，国际社会推动碳中和建设，日本的减碳政策在能源转型基础上推动绿色产业发展，进而实现碳中和目标。自2018年推出第五期《能源基本计划》以来，日本持续投入研发经费至新能源开发利用中。之后《革新环境技术创新战略》又提高了绿色技术的发展与应用，提出了39项重点绿色技术，包括可再生能源、氢能、核能、碳捕集利用和封存、储能、智能电网等绿色技术，计划投入 30 万亿日元以促进绿色技术的快速发展。2020 年 12 月，日本颁布了《2050 年碳中和绿色增长战略》[4]，提出了推动日本实现碳中和的产业分布图，并要求通过财政扶持、税收、金融支持等方式引导企业创新，推动绿色产业发展（图6）。

图6  日本碳中和的产业分布图

二、日本减碳政策对中国的启示

日本减碳政策逐步完善，在内容上基于资源禀赋、技术优势制定了以能源转型为核心实现绿色产业发展为主的减碳发展路线。在政策执行上形成了利用政策引导城市自主规划碳减排，利用碳税制度、财政补贴等手段推动企业自愿采取减排措施，积极引导民众参与环保运动，从多维度共同推进碳减排的模式。日本获取了一定减排效果，从其碳减排过程中可以总结如下经验。

第一，日本减碳政策以创新新能源、调整能源结构为主，利用政策引导加市场化机制推动企业进行技术创新，从而持续发展绿色产业，全方位地推进碳减排工作。在《2050 年碳中和绿色增长战略》的引导下，日本着重推动14个领域的绿色产业发展。为此，日本运用税收、补贴等手段调动市场机制引导企业保持绿色技术创新，2010年至2016年间，日本企业的绿色技术发明数量占日本整体的97%，发挥了企业作为市场主体的作用，利用企业创新获取核心技术、推动绿色产业发展，以此维护日本在各领域的优势地位。

虽然我国在光伏等绿色产业方面取得了一定的优势，但是仍存在较大的不足，尤其是并未充分发挥企业的主动性与主导作用，2010年至2016年间，企业的绿色技术发明数量仅占我国整体的65%，使我国绿色技术的创新速度较慢。目前我国在海上风电方面与最先进的欧洲在技术差距上仍有不小的距离，而且我国部分优势产业也存在关键技术缺失、原创技术短板、知识产权获取有风险等不足[5]，需要不断加强新能源技术创新方面的投入以取得技术突破。

在我国政策执行中，对税收、补贴等手段引导作用的发挥存在不足，如2018年我国在新能源电力的实际补贴和理论补贴之间的缺口达到937亿元，部分新能源产业价格补贴存在补贴缺口和过度补贴并存的现象[6]。过度补贴的存在导致部分企业过度依赖补贴政策，影响了市场价格机制对企业的引导效果。

因此，我国需要不断完善政策体系，合理调整税收、补贴政策，利用市场机制引导企业创新绿色技术，提供持续性创新与变革动力，加强我国相关产业的竞争力。

第二，日本早期减碳政策制定中就有意识地明确各社会主体职责，调动全社会积极性，以社会力量共同应对全球气候变暖。在各级政府层面，日本积极推动低碳城市建设。城市是人类社会生产生活的中心，会产生大量的碳排放，也是低碳发展政策的推动执行层面[7]，因此，低碳城市建设是应对气候变化的重要突破口。日本由中央政府设定法规、提供信息咨询与指导，推出环境示范城市和环境未来城市项目，对每个城市进行绿色低碳发展规划，从能源清洁、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳产业等方面推进低碳城市的建设，日本还利用市场化机制引导政府、高校、企业等多方面合作，为低碳城市发展注入内生动力。

我国于2010年开始启动国家低碳省和低碳城市试点工作，并且逐步建设国家生态文明先行示范区，但是我国低碳城市的建设仍处于初级阶段，这是由于资源禀赋存在限制、城市数目繁多与城市类型明显差异等限制条件的存在，使我国低碳城市建设存在领域不协调、区域不协调、缺乏整体规划、过于依靠政府力量、公众参与度低等问题。我国目前仍有较大的发展需求，提高经济水平、改善人民生活水平是我国的重要任务，工业化、城镇化是我国发展的必经之路，然而工业化会带来大量的能源消耗与碳排放，这导致我国城市低碳发展受到一定阻碍，也会使执政者难以权衡经济发展与节能降碳。

因此，我国需要加强低碳城市发展的顶层设计与城市独特规划，并利用市场化机制调动企业、利用环保教育调动公众，为低碳城市发展提供内生动力。

在企业与个人层面，两者作为碳减排工作的具体行动单元，其在碳减排过程中具有极为重要的作用。日本利用税收、财政补贴等手段推动企业与个人参与碳减排工作，又通过《环境教育法》等法律法规手段培养企业与个人的低碳理念，综合利用社会各层级的力量推动碳减排。因此，我国还需要利用政策法规调动企业与个人的积极性，推动企业与个人积极参与节能降碳，助力“双碳”目标的实现。

参考文献：

[1] IEA. Act on the rational use ofenergy (Energy Efficiency Act).

[2] 张楠. 日本能源安全政策的分析与借鉴.中国矿业大学, 2019

[3] IEA. Eco-Car Tax Break andSubsidies for Vehicles. [2019-04-08]. https://www.iea.org/policies/1995-eco-car-tax-break-and-subsidies-for-vehicles?country=Japan&page=2&qs=jap

[4] METI. “Green Growth StrategyThrough Achieving Carbon Neutrality in 2050” Formulated. (2020-12-25).[2020-12-25]. https://www.meti.go.jp/english/press/2020/1225_001.html

[5] 中国宏观经济研究院. 夯实基础，巩固提升我国新能源产业竞争优势. [2021-04-02].https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202104/t20210402_1271693_ext.html

[6] 姜红. 促进我国新能源产业良性发展的价格补贴政策分析. 价格月刊, 2019, (9): 26-33

[7] 吴雅. 低碳城市建设的演变规律及提升路径设计研究. 重庆大学, 2019

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