陕西已有4个镇级小城市综改试验区挂牌，5年后或将扩大范围

今年以来，蔡家坡、庄里、大柳塔、恒口4个镇级小城市综合改革试点积极推进，这些镇将被赋予县级经济社会管理权限，重点扩大财政支配权、土地收益权、行政执法权和事务管理权，力求用五年时间，走出一条符合陕西省实际、富有陕西特色的新型城镇化道路。

提到城市，大多数人脑海中浮现出的第一反应大概都是西安市、汉中市、韩城市这样的概念。总之，最低级别的也至少得是个县级。然而，这样的认识，或许在不远的未来就会被打破了。

镇级小城市，真的要来了。

金秋时节，陕西先后有三个镇级小城市综合改革试验区挂牌，分别为汉滨区恒口示范区（恒口镇）、岐山县蔡家坡镇、神木县大柳塔镇，再加上同一批获得省委全面深化改革小组通过的庄里镇，陕西目前已拥有四个镇级小城市综合改革试点。无论是从行政区划的角度，还是城镇化的历史角度，我们都可以预见，这将是陕西省改革史上的一件大事。

陕西省拉开小城市培育大幕

秦巴腹地，月河川道，坐落着一座常住人口已达20万之多的小镇——恒口。9月7日，这里迎来了自己发展史上一个重要节点。全省四个小城市综合改革试验区之一的恒口镇级小城市综合改革试验区，在全省率先于安康市恒口示范区管委会挂牌成立。

在当地民众的眼里，多挂的这块牌子可不是一般的牌子。试验区成立的当天，“恒口市”这个词以不可思议的速度迅速刷爆了安康人的朋友圈。在恒口的大街小巷、村组院落，期盼了多年的“城市梦”越来越触手可及……

“从2012年恒口示范区成立，我们已经先后摘取全国重点镇、全国发展改革试点城镇、全省新型城镇化综合试点镇等‘桂冠’，再到恒口镇级小城市综合改革试验区的成立，安康恒口正在实现由‘镇’向‘城’的破茧蝶变，彰显出省委、省政府的改革决心和省市两级顶层设计的强大动力。”恒口示范区党工委副书记、管委会主任刘全生来恒口工作已经5年了，亲眼看着恒口从一个秦巴山区的“镇”一步步成为现在的“市”。

省发展改革委总工程师苏园林在当天的揭牌仪式上说：“恒口是全省四个试点镇当中第一个挂牌的，标志着陕西省小城市综合改革试点工作正式起航。”

那么，省委、省政府为什么要力推这项改革呢？

《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。去年初，省委深化改革领导小组将开展小城市培育试点列入年度工作要点。按照省委相关精神，省发改委在深入调研的基础上，起草了《关于开展小城市培育试点的意见》（以下简称《意见》），2015年7月以省委、省政府两办文件印发。

在开展小城市培育试点的意义上，《意见》连用了三个“有利于”：有利于加快推进新型城市化步伐，探索1亿人在中西部地区就近城镇化的新路径；有利于基础设施、公共服务、现代文明向镇村延伸、覆盖和辐射，加快形成城乡一体化发展新格局；有利于提升基层社会管理和公共服务水平，建立健全权责一致的乡镇管理和运行新机制。

据了解，小城市培育试点工作由浙江省首创，之后，广东、山东、安徽、湖北、福建等省份逐步推开，形成了一些有效做法和模式。在借鉴了这些地区的成功经验之后，陕西省结合自身实际，拉开了“小城市培育”大幕。

为啥是这四个镇？

陕西1000多个乡镇，为何要单独选择这四个做试点呢？

陕西省发改委相关负责人曾对媒体表示，基于“兼顾区域平衡性，着眼未来成长性，突出试点代表性，注重政策连续性”的原则，陕西省统筹考虑3大区域资源禀赋、人口总量、经济规模、产业支撑、区位条件、发展潜力等因素，在关中东西两翼各选择1个试点镇、陕北陕南各选择1个试点镇开展试点。5年为期、动态管理，待条件成熟后逐步扩大试点范围。

这四个镇子，都符合上述条件吗？让我们来挨个儿分析。

众所周知，陕北是以能源产业为主导的。大柳塔镇位于陕西内蒙古毗邻区域，为能源化工重镇，是大型央企神东集团的所在地，能源化工产业一业独大，带动全局，有望培育成为省际区域性城市。预计2020年该镇年生产总值将达到340亿元，总人口约10万人。正如榆林市市长尉俊东所说，省委、省政府在大柳塔镇开展镇级小城市综合改革试验区建设，对于进一步优化区域经济发展结构、推进资源型地区转型升级具有重大意义。

庄里镇位于全省中部，有望培育成为渭南、铜川、咸阳三市交界地带的区域小城市。2015年，这里的生产总值为83亿元，总人口10.3万，农民人均纯收入12725元。该镇目前的产业以装备制造、水泥建材、商贸物流为主，正在努力打造关中历史文化名镇、省级绿色工业新区、渭北生态宜居新城。

蔡家坡镇位于关中平原西部地区，在杨凌和宝鸡中间，有条件成为关中城镇群的节点城市。全镇农村社会总产值181亿元，工业总产值达到257亿元，农民人均纯收入14333元，总人口约20万，形成了以汽车制造及汽车零部件加工等工业为主的产业集群。

恒口镇位于陕南的安康市，是连接紫阳、汉阴、汉滨三县（区）的交通枢纽和商贸文化中心，有望培育成为月河川道城镇带上的支点城市。以移民搬迁推动人口集聚，以飞地经济促进发展，资源聚集优势明显。2015年全镇实现工农业总产值46.5亿元，农民人均收入9450元，产业以生态农业、工业加工、生物化工、商贸物流为主。

省社科院经济研究所副所长吴刚表示：“这四个镇作为市级镇的试点，它突出的特点就是产业比较明晰。它们作为试点镇就是为了给它进行体制机制创新，在政策上给其进行松绑，使其产业发展的潜力重新释放出来。”

当然，在享受市级镇试点所带来的各项政策和资金红利的同时，也要承担起相应的任务。对于上述四个镇，省上要求它们以赋予试点镇与人口和经济社会发展水平、发展潜力相适应的管理权限为核心，以推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为基本路径，以行政管理、经济生态、社会管理、公共服务等领域体制机制创新为动力，加快培育一批实力较强、功能完备、管理科学的镇级市，为全省新型城镇化探索积累可复制、可推广的成熟经验。

能带来哪些实惠？

“最显而易见的实惠，莫过于每年1000万元的扶持资金和1000亩城乡建设用地增减挂钩指标了。”恒口示范区党工委副书记、管委会主任刘全生描述道。在解决发展短板上，恒口被赋予了县级经济社会管理权限。在此基础上，他们积极发挥示范区投资发展公司投融资平台作用，用当地政府的“小资金”有效撬动社会“大资金”，进一步打造投资凹地效应寻求新发展。

借助“小城市培育试点”，恒口正依靠“无形之手”搅动发展经济活水，优先发展以装备制造、古镇旅游、现代物流为支柱的新型产业，改造提升当地富硒食品、生物化工等传统产业，加快工业产业园区、飞地经济园区和现代农业园区三大园区建设。借助近年来陕南移民搬迁、当地学校、医院、公路等公共服务设施的不断完善，安康副中心城市构架基本形成。

安康鸿盛现代农业园区党政办主任李永忠，对于恒口成为小城市培育试点持积极的态度：“2012年恒口示范区成立以后，我们鸿盛现代农业园区得到了政府更大的扶持和政策、资金、项目上的支持，在我们农产品的生产、加工和流通各个方面，他们提供了很多便利的条件，特别是现代农业冷链物流项目，也是列入了示范区2014年一个重点建设项目，投资5000万元筹划的，通过专项资金给了我们300万元的资金扶持，支持我们的项目建设。”

事实上，为做好小城市培育工作，陕西省分别从机构设置、财税政策、要素保障和依法治理方面有针对性地提出了五条保障措施：

首先，是围绕构建“小政府、大社会”治理模式的目标，按照“精简、统一、效能”的原则，鼓励机构职能整合、一套人马多块牌子。选优配强试点镇党政领导班子，党委书记一般由县（市、区）级党政领导班子成员兼任。以恒口为例，目前示范区的党工委书记一职便由安康市委常委、汉滨区委书记王孝成兼任。

其次，是财政方面的支持。省上目前正在试点镇加快建立一级财政体制。试点镇土地出让净收益县（市、区）留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。由政府、银行和社会资本共同发起设立小城市培育发展基金，主要用于试点镇基础设施、园区建设和产业培育、公共服务能力提升。

第三，是土地和金融方面的政策。建立试点镇建设用地保障制度，协调金融机构加大信贷支持力度，鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。优先推动教育、医疗资源向试点镇倾斜。

第四，省委、省政府要求试点镇所在各县进一步加大简政放权力度，赋予前者相应的经济类项目审批、核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权。

最后，是建立小城市培育试点年度绩效考核奖励机制和动态管理机制。

“就我个人最近几年在恒口这个地方的工作经验，我认为镇一级的小城市要发展，还需要两点，一个是建立全省的帮扶机制，最好能让省上那些实权部门帮助四个镇发展；第二是在各种政策上的倾斜，比如土地指标、项目、资金、人才等方面。只有这样，这四个试点镇才能够更放心大胆地走下去，为省委、省政府的下一步计划提供可复制的经验。”恒口示范区党政综合办主任潘仁良在采访的最后说道。

（原题为《“镇改市”，真的来了——陕西省推进小城市综合改革试点调查之一 》）