城市的未来丨让人口流动起来，建设人力资本大国

【编者按】

由中国基金会发展论坛主办，招商局慈善基金会、“流动的中国”研究网络承办的“公共服务供给中的政府、市场与社会”主题论坛，2021年11月17日上午在江苏省昆山市举行。上海交通大学中国发展研究院教授陆铭在本次论坛上发表了主题为“在空间重构中建设人力资本大国”的演讲。

基于第七次全国人口普查数据，陆铭教授指出，全国范围内，人口负增长的地区为中西部和东北地区，人口正增长的地区可以概括为沿海、大城市，以及一些城市的中心城区。人口的这种空间布局，对公共服务的一个最大影响将发生在教育领域。因为人口流动要追求高收入、高回报。人口是否能够自由流动，获取教育的回报，又反过来从需求侧影响人们受教育的意愿。

陆铭教授强调，如果我们再不在人口流入地公共服务的供给上解决问题，如果再不在流动人口政策上有一个回调，让流动人口能够“人往高处走”，那么结果会不利于中国建设人力资本大国的目标。他呼吁，要让人口流动起来，流动到能够获得更高收入的地方去，才能让今天那些农家孩子觉得读书是有意义的。

以下是陆铭教授主题演讲的文字整理稿，经本人审定。

人们总是在向教育回报率高的地方流动，寻找自己收入增长的机会。图为2021年4月11日，广州越秀公园景区，游客在“五羊雕像”前合影。 视觉中国 资料

大家都知道，今年上半年，第七次全国人口普查数据公布，其中有几个要点是值得大家关注的。

流动人口数量被大大低估

第一，老龄化趋势非常明显。可以说，中国今天已经进入到了一个未富即老的阶段，就是说，我们的经济发展水平还不是那么高，但是我们的老龄化程度就像是一个发达国家的老龄化程度。

从数据上来看，60岁及以上人口占到总人口18.7%，65岁及以上人口占比超过13%。然后，从人口老龄化的区域分布状况来讲，在一些经济相对来说发达的地区，和一些人口流出地，人口老龄化的情况比较严重。

第二，少子化。2020年我们国家的总和生育率只有1.3，在一些发达地方，像上海，已经降到了大约0.7左右。

大家之所以不愿意生孩子，背后当然有多方面的原因。其中之一是各个国家普遍出现的情况，就是说，经济发展水平提高了以后，人们就不愿意生孩子。第二方面的原因与中国的一些特殊情况有关，我们长期以来执行了控制人口增长的政策，另外，有一些对流动人口不是特别友好的做法，比如流动人口不能享受廉租房、公租房。多方面原因导致，我们目前的生育意愿不高。

第三，我们目前的城镇化率达到64%。今年，在人口普查数据出来之前，按年度预测的数据，我们2020年的城镇化率是60%。人口普查数据出来后，人们发现，先前估计的城镇化率数字，比实际数字低了大约四个百分点。

去年还有一个特殊情况，就是疫情。疫情冲击导致人口流入地人口流入的速度放缓了。一个细节是，我们的人口普查，要求在普查当天，你已经在某个地方居住了六个月。在去年10月普查时，你需要在4月就生活在当地，如果你4月以后去比如北京上海这样的城市，你是不被统计在常住人口在内的。

这造成，去年人口普查得到的流动人口数量，特别是跨地区流动的数量，一定是大大低于实际流动人口数量的。

什么叫城市？概念和统计上的误区

尽管如此，我们现在看到的流动人口的数量是多大？是3.76亿。

原来按年度的估计，2020年流动人口的规模大约是2.7到2.8亿左右，现在我们发现，整整多出了一个亿的流动人口。

所以我现在经常讲，人口普查数据出来以后，我们应该放弃幻想，不要再认为人口流动只是一个短期的现象，也不要认为那些流动人口最后会回原籍。你哪怕看到一些短期的人口返乡的现象，可能都是在我们的户籍制度约束之下，一些个体层面的原因造成，比如说打工者家里有老人，需要回去照顾，但这不是一个主流趋势。

下面对比一下上海和广东的流动人口。

人口普查数据显示，上海的常住人口是2487万。我再次要强调一下，因为有疫情冲击，这个数字肯定是低估的。

流动人口增长速度更快的地方在广东。广东在过去十年里面整整增加了2000万人口，增加的人口主要集中在深圳和广州周围。

很多人都认为，我们中国的特大城市太大了。这里面有一个思想上的误区。

到底什么叫城市？在中国，城市是一个行政管辖区的概念。如果上海这样的一个面积的城市放到日本这样的国家，就相当于是二三十个市；中国地级市和直辖市的每一个郊区的县（区），如果在东京，都是一个市。就是说，我们的城市和其他国家的城市，实际上不是一个概念。

我们在讲上海依据国际的标准实际上不是“一个城市”的时候，来看广州和佛山是什么情况。广州和佛山，在地理和经济上是连片发展的，深圳和东莞也是一样的。假如我们今天有个城市叫“广佛”的话，它的人口就已经超过2800万；假如我们今天有一个城市叫“深莞”，它的人口也是超过2800万的，但面积只相当于上海的三分之二。

由于在概念和统计上存在种种误区，我们到今天还有很多人认为，大城市应限制人口。但其实，我们的都市圈（半径在50-80公里）范围之内的人口，第一，与别的国家类似的都市圈相比并不多；第二，我们如果我们把上海的人口拿去与“广佛”和“深莞”比较，其实也不多。

人口正增长：沿海、大城市、中心城区

因为存在认识上的误区，假如我们不为未来的人口变化做充分准备的话，我们将长期面临公共服务的供给不足问题。

我们看一下人口普查数据所显现出来的中国人口的空间分布。人口正增长的地区，两个词就可以概括，第一个词是“沿海”，第二个词是“大城市”。

人口负增长的地区包括中西部和东北，整个东北地区的人口是严重负增长的。但哪怕是在东北地区，我们仍可以看到，辽宁省的沈阳、大连，还有吉林省的长春，这三个地级市人口是正增长的。当然，长春有点令人意外，那里的人口正增长，是因为合并了周边的一些地方。这里显示出的趋势是，人口仍在向大城市集中。

更震撼的是，哪怕在东北地区，在地级市层面，只有上面提到的三个地级市的人口是正增长的，但如果你看区县一级，你会发现，有些地方总人口是减少的，但其中心城区的人口仍是正增长的，比如黑龙江省会哈尔滨就是这样，总人口负增长，中心城区人口正增长。

所以，我们要总结今天人口流动的趋势的话，那就是，人口正增长的地方，除了前面讲到的沿海和大城市，还有中心城区；哪怕在人口负增长的地区，人口向中心城区集中的趋势也非常明显。

人口的这种空间布局，对公共服务的一个最大影响在教育领域，因为没有其他的公共服务，能像教育这样依赖于空间。比如医院，如果建得远一点，大不了我看病时打车过去就行。  但学校不是这样的，学校的建设必定与人口定居在哪里有关。人口普查也是依据常住人口的分布统计的。

这样，公共服务中的教育供给，就应当依据人口普查得到的人口定居情况进行，对不对？现在中央的政策就非常明确地强调，公共服务要按常住人口数量配置。

中国一定要把国民的平均受教育水平提高到高中

现在问题在哪里？到底为什么要让教育供给和人口的空间分布一致？

大家第一个就想到的是，政府满足大家的需求，让教育的公共供给配合人口的空间分布，不就得了吗？这是对的，但问题不只那么简单。

为什么呢？因为人口流动，是要追求高收入、高回报的。的确，人口在流动过程当中可以提高教育的回报率。人口是否能够自由流动，来获取教育的回报，又反过来从需求侧影响人们受教育的意愿。

人口流动带来的回报体现在两个方面，首先是读书带来的收入的提高。其次，在城市中生活，经验的积累非常重要。现在中国经济已经进入到服务业为主的阶段了，服务业在GDP当中所占的比重已经超过制造业。尤其在就业方面，我们今天的制造业就业是负增长，服务业已经成为就业的绝对主体。今天，农民工这个群体已经完全不像十年二十年前那样，主要是在工厂里做工。不是的，今天越来越多的农民工在从事服务业。

服务业有什么特点？从业者需要与人打交道，需要与人交流。在制造业，从业者接受培训三天后，就可以上流水线，但服务业的从业者需要城市生活经验的积累。他要学会和人打交道，要注重谈举止，这样才能更好地做好服务业。

那么，我们的教育现状是什么样的？人口普查数据显示，2020年与2010年比较，我们15岁及以上人口的平均受教育程度从9.08年提高了9.91年。十年间平均提高了差不多一年，应该说这是一个蛮快的进步了。

但我们看一下平均水平。中国劳动年龄人口的平均受教育水平只是初中。发达国家什么水平？平均来讲是高中。这样一对比，我们就容易理解了：接下来，中国要进入高收入国家行列，在国民的平均受教育水平方面，就一定要让大家至少变成高中生。

那么未来，你要提高哪一部分人口的受教育水平呢？我们生活在城里的人都知道，城市居民的孩子肯定都是要上高中的。这个高中是包括了高中阶段的职业教育的，尽管我们现在有普通高中的分流，但是分流也还是高中阶段教育。

所以，要提高我们国家的人均受教育水平，实际就是提高农村户籍人口的平均受教育水平，因为现在大量农村孩子初中毕业后就不再上学了。

那么接下来的问题就是，如何在广大农村户籍的人口中普及高中阶段的教育？

为什么农村孩子那里会有“读书无用论”

这里就要讲到我们今天在政策制定上的一个思维误区。

这些年，我们国家有在农村地区加大教育投资，建了更多学校，很多人认为应该把教师引入到农村去，试图提高那里的教育质量。要提高农村地区的教育水平，大家第一想到的措施就是“加大投资”。

但大家有没有想过，你光给钱，你建了学校，但如果他农村孩子就是不愿意读书，他就是要玩手机，你怎么办？你能逼他读书吗？我们很多的做法就是这样，不够重视需求。

而且，最近在中国农村出现了新一轮的所谓“读书无用论”。这种现象到底怎么产生的，大家有没有想过？

这是因为，那些农村孩子可能觉得，读书有什么用？这个现象在全世界都存在。美国有针对少数族裔的教育扶持政策，但有些少数族裔不读书，为什么？因为他觉得，我读书我能当总统吗？他觉得，读书了没有什么用。所以，你政府得加大他读书以后的回报。

那么什么事情能影响到今天农村孩子对读书的回报这个问题的看法呢？既然读书就是为了将来能找到工作，能挣钱，那么在什么地方能找到挣钱更多的工作，教育回报率更高？（所谓教育回报率，通俗地讲，就是你每读一年书，收入增长多少。）

我们的研究清楚显示，在越大的城市，教育回报率越高。那么哪些城市的教育回报率最高呢？就是北上广深，这和人口流动方向是一致的。中国古人讲，人往高处走，我们现在的人口流动方向也是这样，人们总是在向教育回报率高的地方流动，寻找自己收入增长的机会。

我们的研究显示，人口规模增加一倍，可以提高教育回报率0.6个百分点。

假如大家接受这个结论，那么反过来，请各位想一件事情：假如现在有个政策，试图在教育回报率高的地方，在人多的地方，设置一个障碍，限制你到我这来，然后我让你在老家读书，我给你办学校，这样行不？

这样的政策，实际上就是想让大家不要去到人力资本回报高的地方。可今天在农村学校读书的那些人会怎么想？假如他看到，他周围读过书、已进入到劳动年龄的那些叔叔阿姨们都不能获得更高的回报，他一定认为，读书是无用的。新的“读书无用论”就是这样来的。

中国今天如何建成人力资本大国

那么，为什么会出现刚才我讲到的那种情况，就是在大城市，人力资本回报水平比较高？

从经济理论上讲，有两个原因。首先是所谓“人力资本外部性”。人力资本外部性指的是，如果我生活在一个大城市，因为周围很多都是高技能劳动者，通俗一点说就是大学生，那么我经常和他们接触的话，可以获得更多的知识外溢。外溢大到什么程度呢？我们的估算显示，如果一个城市的平均受教育年限提高一年的话，那么这个城市所有人的平均收入可以提高21%，这是非常高的人力资源外部性。

其次是技能互补性。什么意思？就是当大城市积累了更多高技能劳动者时，会产生对低技能劳动的需求。比方说，在生产中，高技能劳动者需要辅助人员；在生活方面，他们需要餐馆服务员，需要外卖小哥，这将带动消费型服务业的需求，为大量普通劳动者提供就业岗位。

同时，在城市生活中将产生学习效应。我们最近有个研究发现，给定进城时间，比如说我们两个人都已经在城市生活了10年，如果我比你早进城的话，那么我就有更高的概率去从事服务业，特别是现代服务业，而且会有更高的概率去创业。

最近我们还研究了美团的骑手。他们的工作比较灵活，接单的时候会跟别人聊天，有的时候在手机上学东西，看新闻。我们的研究发现，喜欢和商家、同行聊天的骑手，他接单的量就更大，然后收入更高。

也就是说，在服务业群体里面，应用在城市的生活积累的经验，从业者可以获得更高的回报。反过来，这个回报会作用于那些农家孩子现在读书的意愿。

我们最后发现的是什么？一个农家孩子是不是会继续上高中，与本地和异地加权的教育回报有关。通俗一点讲是这样：我现在是个学生，如果我看到周围读过书的人能通过流动挣到更多钱，那么我会继续读书；如果我看到周围那些读过书的人不能挣到多少钱，那我就不想继续读书了，这就形成了“读书无用论”。

随着人口进一步流动，随着中国今天要建成人力资本大国，孩子们读高中的比率要进一步提高。但如果大家还是不愿读书的话，另一个办法就是，政府在供给侧投钱，去弥补大家需求上的不足。我们在研究中估算了一下，结果是，假如一线城市试图减少外来人口，那么每减少10%的外来人口，全国农村高中的入学概率会降低大概一个百分点。

那么，为了弥补每一个百分点的农村高中入学概率下降，政府需要投多少钱呢？需要在高中阶段将教育经费增加30%。我们利用2017年教育财政数据计算的结果是，这相当于每年要多花2000亿元的投入，才能弥补在一线城市假想当中的政策——即减少10%外来人口数量——在农村地区造成的高中入学率下降的损失。

这个研究的结论提醒大家，如果我们再不在人口流入地公共服务的供给上解决问题，如果再不在流动人口政策上有一个回调，让流动人口能够“人往高处走”的话，那么结果会不利于我们现在讲的建设人力资本大国的目标。

应在人口流入地大量建设高中

这样的话，我们需要在教育领域进行空间的重构。

现在，在一些人口流出地的学校，因为生源减少，整个学校只剩下两个学生一张桌子了。但在一些人口流入地，一些农民工子弟学校被关了。

今天我们讲中国教育的供给侧改革，要解决留守儿童和流动儿童问题，只有一个办法，就是增加人口流入的城市地区的教育供给，这包括政府投入，包括企业投入，包括社会上各种各样的力量的投入。需要政府、市场、企业三方共同努力，增加教育投入，三方缺一不可。

在农村地区，随着越来越多孩子进城，会越来越多出现“一个学校只有两个学生一张桌子”的情况，但政府也需要给那些孩子提供教育。但必须意识到，小规模学校是缺乏规模经济的。未来，在一些人口流出地，为提高教育效率，校车、寄宿制学校一定会逐步普及。政府要鼓励农村孩子去县城读书的话，要给他们适当的补贴，否则，在一些比较边远的地方，有些孩子初中毕业后，确实会选择不继续上学。

最后，如何建设更加包容的城市？

我们能直接想到的措施就是增加教育投入，尤其是在外来人口比较集中的城市，尤其是，当我们意识到高中阶段的投入要面向更多农村户籍的孩子的时候。按照今天的制度，流动人口子女如果符合条件，在流入地是可以上小学和初中的，但要上高中，基本上都不可以。

未来中国要普及十二年教育的话，必须大量建高中，而且要建在人口流入地。前面讲过，教育跟居住在空间上比较接近，所以今天必须建设大量的高中，如果不这样做的话，会出现这种情况：未来等到你终于不得不建高中的时候，你可能会发现城市里没有地了。

总结一下，我今天讲了两个要点。第一，让我们一起呼吁，要认识到中国城乡和区域发展当中人口空间分布的大变局，掌握这个变局，并加以应对。

第二，我们一定要从需求侧入手，让我们的公共政策对需求产生更强的激励，不要把很多事情仅仅理解为给钱就得了。实际上，光给钱是不行的，我们要让人口流动起来，流动到能够获得更高收入的地方去，才能让今天那些农家孩子觉得读书是有意义的。