东京都市圈的发展与治理

日本是世界上最早提出“都市圈”概念并且对都市圈进行统一规划和跨区域联合治理的国家，在都市圈发展与治理方面积累了非常丰富的经验。这其中，以东京都为主要核心城市的“东京都市圈”最具代表性。

对东京都市圈的界定有狭义和广义之分。狭义的东京都市圈是指东京都及周边的埼玉、千叶、神奈川（即“一都三县”），面积1.34万平方公里（占全国3.5%），人口规模4000多万（占全国约1/3），经济总量接近全国一半，城市化率超过90%。广义的东京都市圈又称“首都圈”，是在“一都三县”的基础上加入茨城、栃木、群马及山梨等四县（即“一都七县”），总面积达3.69万平方公里（占全国9.8%）。

东京几乎是从战后的废墟上重建而成，在不到半个世纪内发展成为日本政治、经济、文化、教育和科技创新中心，也成为与伦敦、巴黎、纽约相齐名的世界城市，并带动了整个日本首都圈的繁荣。东京都市圈发展和治理的借鉴意义，不仅在于它已达到的领先规模和发达水平，更在于其集约化、多核心的发展模式和政府主导下的协调治理机制。

东京都市圈的发展模式：从“一极集中”走向“多核多圈”

东京的历史源远流长，其作为日本的政治和经济中心最早可追溯到四百多年前德川幕府时期的江户时代，并于1868年正式成为日本首都。尽管在1920年东京已是一个拥有330万人口和35个区县的工业化大城市，但真正以都市圈模式开始发展始于战后复兴阶段的20世纪50年代初。东京都市圈的发展主要经历了三个历史时期，最终形成了当前“多核心、多圈层”的空间结构和高度互补的功能布局。

（一）经济高速增长背景下以控制规模、开发新城为主要特征的都市圈雏形期

经历了近10年的战后复兴，整个日本经济从20世纪50年代中期进入了高速增长阶段。伴随着制造业大规模集聚和城市人口快速增长，东京因其特殊的地理区位、政治及经济中心地位自然成为首都圈的超级核心城市，但很快就面临交通堵塞、基础设施不足、居住环境恶化等一系列城市问题。为此，这一时期的城市发展政策一方面是延续战前控制城市规模无序扩张的理念，另一方面是将重点放在为促进产业设施分散而积极开发周边地区和加快建设大型基础设施上。

为了控制东京向周边地区无序扩张，日本政府最早以推行“绿化带+卫星城市（中小工业城市）”的方式来引导城市空间重构和产业功能布局。但其中以绿化带限制城市蔓延的做法并未奏效——因为地价快速攀升使私人土地所有者不愿放弃土地上涨带来的收益，东京建成区面临加速扩张的挑战。不过，依靠《首都圈建成区内工业等设施控制法》、《首都圈城市开发地区整治法》等强制性的国家法规，早期集聚在东京核心区的工业、教育、行政办公以及批发仓储流通等多类设施逐步分散，城市周边地区的卫星城和新兴工业城市建设也得以快速推进，以多摩地区和筑波学园城市为典型代表。同时，为筹备1964年东京奥运会，以城市交通和城际高速路网为代表的大型基础设施建设也取得了巨大成就。由此，依靠首都圈内核心城市的快速崛起与主动的城市规模控制，辅以周边地区的新城建设和大型基础设施开发，东京都市圈的雏形初步显现。

（二）经济中低速增长背景下以一极集中、适度疏解为主要特征的都市圈扩张期

以1974年第一次石油危机为转折点，东京都市圈的经济增长开始减速，但产业转型反而加速了服务业和商务功能向东京都心的进一步聚集。同时，1980年代起因经济滞胀、第二次石油危机和泡沫经济出现引发日本政府的财政约束和私人土地投机性开发，东京周边地区的发展提速，以多个首都圈副中心和商务核心城市的兴起为代表。这一时期的外部经济环境变化剧烈，首都圈政策也多次调整，但主要以摆脱“一极集中”依赖、适度疏解非首都功能为目标。

20世纪70-80年代，东京的人口变化和土地利用结构的变化可以反映出这一时期“一极集中”特征的加剧。一方面，常住人口从东京向周边地区迁移的同时，中心区就业人口显著增长；另一方面，东京都内商务办公用地面积在70年代的十年期间更是剧增了1.6倍。中心城市功能加速集聚的趋势并未因经济增长减速而放慢，而只是从前一时期的常住人口和制造业设施集中转变为就业人口和商务办公设施的集中。产业结构转型下的功能集聚反而使“一极集中”现象矛盾更加尖锐，过度的密集和规模扩张使得东京都与周边区县的差距放大，不仅影响到首都圈经济社会系统的稳定，还因常住人口减少引发中心空洞化、房价泡沫、公共项目效益下降、城际交通恶化和环境污染等一系列新城市问题。为此，日本政府开始大力发展商务核心城市：不仅将副中心增加到七个（新宿、池袋、涩谷、大崎、临海、锦系町、上野/浅草），还加快开发周边的横滨未来21世纪港、埼玉新中心、幕张新中心等多个新兴商务核心城市。加上区域性交通网络的完善，多核型的都市圈架构得以逐步扩张。

（三）经济增长停滞、社会矛盾凸显背景下以多核分散、职住平衡为特征的都市圈成熟期

20世纪90年代起的“后泡沫经济”期，东京都的经济增速和人口规模都进入了前所未有的负增长阶段，人口老龄化的加剧和经济停滞引发的就业困难等社会矛盾也逐步凸显，社会价值观的多元化和信息化趋势也加速了城市生活方式和发展模式的转变。这一时期的发展政策理念除了继续完善首都圈的多核心型城市结构，还提出了进一步促进各项城市功能空间布局优化，加强就业和居住功能平衡的方针。这是因为经济衰退时期日本政府和公众普遍反思过往的高速经济增长并没有给都市圈生活就业环境带来质的提升，反而因功能过度集聚和泡沫经济破灭加剧了各类“大城市病”，社会各方迫切要求营造良好生活和就业环境、发展知识密集型新兴产业、创造独特文化和增强国际大都市竞争力。

为此，首都圈城市建设的重点逐步转变为建设基层生活圈，促进生活性服务设施、公共交通设施的发展。道路交通建设从增加规模转向提升交通网络系统的整体运行效率，如干线道路网整治和道路连续立交项目等。同时，政府加强整治中心区，夯实副中心区（如东京都政府迁入新宿副都心），城市开发模式也从政府主导转向以民间开发和区市町村基层自治体为主。由此，东京都市圈完成了由“一极”向“多核”的转变，形成了相对成熟的多中心分散型网络结构。

以规划调控与跨区域行政协作为抓手，完善大都市圈治理机制

在东京都市圈逐步走向成熟的发展进程中，最重要的制度性因素在于日本政府自上而下地“建纲立制”和主动引导下的结构调整和政策配套，也与区域性行政制度紧密相关。这集中表现为统一性、多轮次的“首都圈整备规划”和中央政府主导下的区域性行政协调机制。

（一）区域性统一规划机制

日本的“首都圈整备规划”始于20世纪50年代，先后于1958年、1968年、1976年、1986年、1999年制定了五轮次，其间经历了日本经济从战后复兴、高速增长、稳定发展到泡沫破灭、经济衰退等半个多世纪的发展进程，规划所面对的时代背景和外部环境发生了多次历史性转折，也都具有很强的针对性和鲜明的时代特征。从第一次首都圈规划到第五次首都圈规划，核心目标都是致力于解决区域经济一体化过程中的空间结构、功能布局和因人口、资源和城市功能过度密集所引发的各类区域性问题。

首都圈规划之所以成为日本政府进行区域空间布局调控的重大公共政策，离不开背后完备的法律保障、合理的机构设置和配套的财政金融政策等手段。

完备的法律体系保障。为了保证规划的权威性和顺利实施，日本政府前后共制定了十多项相关法律。以1950年制定的《首都圈建设法》为例，该法强调“东京都不仅仅是一个地方自治政府，更是日本的中心、与世界各国接触的首都”和“有必要为与国内外联系交往的各种中枢性活动具有更高效率而统一性制定规划方案”，这使得东京都的城市建设和规划管理上升到国家政策层面，也促成了中央一级规划统筹机构——“首都建设委员会”的设立。

设置统筹中央和地方、促成区域协调的规划机构。前两轮规划的主体是从1950年成立的首都建设委员会过渡到1956年改组后的首都圈整备委员会，即由一个实行合议制的独立性议事机构转变为总理府直属、委员长由建设大臣兼任的中央直属办事机构，促进跨区域的开发建设协调。从第三次规划起，规划主体纳入新成立的中央机构——国土厅下属的大都市圈整备局，强调要从整个国土开发框架中来定位首都圈发展，规划主体与地方政府成为“主导-从属”的关系。从咨询委员会改组为行政委员会，再到相对纯粹的中央行政机构，规划决策权力的上移对于提升区域性规划编制效率和实现效果作用显著，既保证了首都圈规划和全国性规划的一致性，也容易获得一些大型项目的资金保障和政策倾斜。

相配套的财政金融政策。为加速规划目标的落地，政府还推出了一系列“扶持政策包”。如：财政转移支付（将中央税收的一部分转移给企业迁入地所属的地方政府）；搬迁企业的所得税减免；新开发地区的政府发行地方债并由中央财政贴息；中央政府通过政策性银行向市场主体定向发放产业转移专项贷款；近郊整治地带、城市开发区内的新兴工业园开发还可享受法定的特别税制优惠。

（二）跨行政区划的区域协作机制

在东京都市圈的发展过程中，随着中心城市功能集聚和辐射能力的增强以及圈内生活性、生产性活动半径的快速扩张，很多城市问题的产生及影响范围逐渐呈现出跨越行政区划、覆盖都市圈大部分区域的特征。为解决这一系列纷繁复杂的区域性问题，除了引导性的统一规划，也离不开有效的区域性行政协调和管理机制。

从区域行政的历史经验看，东京都市圈内的区域性协调机制，多年来主要以中央政府主导，即中央政府通过完善、权威的区域性规划体系和强有力的项目资金保障、政策配套以及自上而下的宏观调控，达到区域行政协作的目的。而以地方政府为主体的区域联合组织或机构的数量和活动范围受到诸多行政法令的严格限制。其主要原因除了与日本国家政体的集权化特征高度相关之外，也与大规模的区域开发对于效率提升、资金保障、资源合理配置等方面的要求密切相关，相对集中的协调机制有利于避免重复建设、资源浪费和地方政府间的恶性竞争等问题。

不过，即使在这种行政管理体制下，东京都市圈内各地方自治体之间仍探索出了与中央集权主导相配套的一些区域性协作机制，保证了处理具体性区域问题的针对性和灵活性。1947年颁布的《地方自治法》赋予了都道府县各级地方政府相应的自治职能，并规定各地方政府可以通过设立协议会、共同设置机构、事务委托、设立事务组织和区域联合组织等形式建立处理区域性事务的协作机制。当前，一些正式体制外的跨区域协议会是最常见的形式，如东京都市圈交通规划协议会、“七都县首脑会议”。这些自下而上的协调机制也成为中央政府主导区域协调机制的有益补充。

几点启示

“他山之石，可以攻玉”。东京都市圈是世界范围内屈指可数的著名大都市圈之一，其多年形成的独特发展模式和丰富治理经验对于我国以北京、上海为代表的多个特大城市及其周边地区的发展具有参考价值。在当前京津冀协同发展、长江经济带建设深入推进的背景下，围绕优化我国经济发展空间的现实挑战和治理需求出发，总结几点启示。

第一，要以“大都市圈”发展模式引领我国一些特大型城市及其周边地区的空间结构和功能布局，加速区域经济一体化发展。这种模式强调圈内中心城市与周边地区的功能互补和相互带动，有利于中心城市的功能升级和周边地区的共同发展。分散型网络区域结构的形成，不仅需要适度疏解城市功能、建设多个次一级城市中心，还需保持居住和其他城市功能的平衡与共存，以打造疏密有致、适度集约的多核心型都市圈结构。

第二，建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障，促进都市圈协同发展。区域性统一规划能够跨越行政区划的范围，从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益及集聚优势的角度出发，依据都市圈整体发展的水平、范围和特质，对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑，并开展整体规划和针对性的项目规划。要将规划思路和政策落到实处，必须通过立法为规划提供实施保障，增强区域性协调机构或组织的影响力，及时响应各种合理诉求，并同步推进财政、金融、社会等相关配套政策。

第三，加快形成适应国情、灵活有效的跨区域行政协调机制，推动区域性互补合作。东京都市圈内跨区域协作机制的形成既发挥了中央政府主导下提高资源利用效率、避免无序竞争的优势，也适时发挥了地方政府主动寻求协作的积极性。这不仅顺应了日本地方自治和分权改革的需要，也在不突破现行地方行政体制框架下实现了区域职能协作。

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