法治的细节︱政府信息公开收费：“一件小事”背后的法律问题

近日，据多家媒体报道，山东济南市历城区鲍山街道的李寿国于2020年3月向所在街道递交信息公开申请书，于2021年10月23日收到街道回复的收费通知书，显示其申请公开的材料街道已经做了处理，但需缴纳154700元的“信息处理费”才能获得。对此，李寿国表示：他在外打工不吃不喝三年才可能赚到这笔钱，“就算让我卖血卖肾都凑不够” 。

打工人申请政府信息公开却因天价处理费受阻，本身已是吸引眼球的新闻。当记者联系鲍山街道办了解情况时，工作人员的答复是：“相关行为合法合规，政府不会干违法的事。我们开展任何工作，都是按照工作要求和法律条文规定来的。”此答复一出，瞬时引爆舆情，有媒体质疑：“街道办是不想公开吗？”

 事实上，自2008年《政府信息公开条例》正式生效以来，我国就走上了政府透明度建设的快车道，“阳光是最好的防腐剂”这一域外舶来的法谚已在本土深入人心。《政府信息公开条例》第27条曾明确规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用”；第28条进一步作出便民安排：“申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用” 。政府信息公开申请只收成本费，且对困难申请者有减免——我国法上的这一安排既符合国际惯例，也广为群众接受。直到上述天价收费案，人们才发现，向政府申请信息公开，已不再是“免费午餐”，甚至还有些变味了？

在此背景下，舆情汹涌而至，也引起了法学专家的省思。

有教授指出：按照2020年《政府信息公开信息处理费管理办法》第2条规定，街道办事处确实可以向申请人收取信息处理费，目的是“为了调节政府信息公开申请行为、引导申请人合理行使权利”，即为了避免申请人滥用权利，向申请公开政府信息超出一定数量或者频次范围的申请人收取的费用。

具体到本案，鲍山街道收取15万复印费的依据是《政府信息公开信息处理费管理办法》第5条：“30页以下（含30页）的，不收费；31—100页（含100页）的部分，10元/页；101—200页（含200页）的部分，20元/页；201页以上的部分，40元/页。”由于李寿国申请公开的信息大约有4000页之多（全村600多户，平均每户6-7页），累进计费确实超过了15万元。

反过来，李寿国则认为自己很“冤”，因为他坚称自己的信息公开申请没有超出合理范围，且这些信息都是政府应该公开的，甚至是应该主动上墙公示的。对此，该教授指出：“这起事件引发的问题应该如何定性？我的答案倒是很简单——其实没有问题。在这起事件中，没有任何人、任何单位犯了实质性的错误，没有任何人、任何单位需要承担法律责任，也没有任何人、任何单位需要写检讨或需要说抱歉。一切正常，岁月静好，只是发生了一件小事，仅此而已。”

申言之，收取天价申请费并非鲍山街道办的工作瑕疵，这样做是因为街道办预判若公开全村600多户的拆迁补偿协议，搞不好会“酿成一场群体性事件”，故找了个于法有据、顺理成章的借口，让申请者知难而退。街道办真正的工作瑕疵在于对舆情神经过敏，解释清楚便够了，无须视批评之声如洪水猛兽。而李寿国虽“给街道办事处和地方政府惹了些麻烦”，但“确实没犯什么错误，维护自己的利益都是通过合法的渠道”，故也须合理对待。

 然而，这真的是“岁月静好”的“一件小事”吗？朴素的法感情告诉我们：一场司法争议中的两造，在法律上不可能都对，尽管在道德伦理上有此可能。申请者说不该收费，被申请者说该收天价费，总该有一方在法律上占理。

有学者之所以得出双方都有理的结论，原因是认为“对于是否应该公开全体村民的拆迁补偿协议之类的具体事项，《政府信息公开条例》没有明确的规定”，这就构成无可避免的法律灰色地带，双方有了不同理解，而且两种理解都对。

但问题是，法律灰色地带的确随处可见，但法律人本职工作就在于从灰色中寻出光明来，否则“和稀泥”便是；而当事人尽管可以基于自己的利益或处境来理解法律，但最终哪种解释在法律上更站得住脚，还是得靠“摆事实，讲道理”。

不过，进入法律解释之前，要解决的一个前提性问题——这里真是一个灰色地带吗？

答案是否定的。2008年生效的《政府信息公开条例》第12条明确要求“乡（镇）人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。2019年修订后的《政府信息公开条例》第21条重申了这一法律要求。

当然，这里的“征拆补偿、补助费用的发放、使用情况”可做两种理解：一种是宏观解释，即政府只需要公布相关的整体情况，无需分户细分公布；另一种则是微观解释，即政府需要公布分户的信息。具体采哪种解释，需要看土地房屋征拆领域的细化规定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条规定：“房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第29条第1款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”据此，在国有土地房屋征补领域，征收人必须在被征收人范围内公布分户补偿信息。

有人对此可能质疑：这类信息必然包括被征收人的大量个人信息，甚至是隐私，为何可以公开？诚然，现行《政府信息公开条例》第15条确实规定“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开”，但同时也明确“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”。这意味着个人隐私并非拒绝公开坚不可破的“挡箭牌”，而需要与公开促进的公共利益相权衡。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，就是在立法上给出一个权衡结果，要求必须在被征收人范围内公开分户补偿信息，哪怕会影响个人隐私，个中理由是公开所带来的公共利益，如被征收人据此更有效地监督政府是否依法公正补偿，要大于个人隐私利益。

在我国当下语境中，这样的权衡实属审慎，因为立法并不要求对世公开，而只要求对其他被征收人公布——考虑到被征收人多年同处一个社区，乡里乡亲彼此多有了解，公布邻人的拆迁补偿金额，不会过分侵害隐私，或者引发学者所担心的“群体性事件”。回顾数十年来因征拆引起的恶性事件，反倒是不公开邻里所获补偿更容易引发群众对补偿不公的怀疑乃至愤怒。因此，政府负有在被征收人范围内公开分户补偿信息的法律义务殆无疑义。

对此，一个可能的诘问是：以上讨论的是国有土地上房屋征补，而天价收费案涉及的是集体土地征收，因为李寿国所在的梁王二村位于城乡结合部，不是国有土地。诚然，2019年修订的《土地管理法》确实没有明文要求集体土地征收人公布分户的补偿信息，但这并不意味着相比国有土地被征收人，集体土地被征收人在知情权方面就天然“矮一头”。早在2011年，中纪委、监察部就曾发出通知，明确集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。实践中，最高人民法院也在（2018）最高法行再180号判决书中指出：“本案涉及的虽然是集体土地征收，但对于分户补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别，可以参照适用”。所以，向集体土地被征收人主动公开其他被征收人每户收到的拆迁补偿金额，是确切无疑的法律要求，不存在任何灰色地带。

接下来的问题是：李寿国是否有权要求街道办公开上述信息呢？答案是肯定的。恰恰是由于不同意政府的补偿方案，李的房子被鲍山街道办事处强拆，经起诉后获得补偿，但发现比其他村民少了近1200元/平方米，李遂向山东高院提起再审，希望能拿到其他近600户拆迁村民的补偿信息作为新的证据，来证明自己“吃了亏”。为收集证据，他向鲍山街道办提交了信息公开申请。可见，李寿国原本就是被征收人，街道办依法应主动向其公开其他被征收人的补偿信息，不公开本已是错，变相拒绝其公开申请更是“错上加错”。

对该案的分析本可就此打住，但也许有人继续追问：有错在先的街道办向李寿国收取天价信息公开费固然违法，但能否推出所有政府信息公开都不应收费？答案当然是否定的。2019年修订的《政府信息公开条例》第42条规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”第一句话修订前的条例就有，第二句话是新加的，确立了信息公开收费的场景。

问题的关键在于如何理解这里的“申请数量、频次明显超过合理范围”。回溯条例修订过程，其之所以增设收费制度，主要是回应2015年“陆红霞诉南通市发改委政府信息公开”案所引发的广泛关注，即如何有效限制政府信息公开申请权滥用。修法者最后选择的解决方案是收费，但为了避免不当扩大打击面，应将“申请数量、频次超过合理范围”理解为政府信息公开申请权滥用。

在此基础上，界定“滥用”就不能只看客观的数量、频次，而要将申请行为置于具体语境下，考察申请者是否“无事生非”，用大量、琐碎、重复的申请给政府施压以泄愤，或谋取与信息公开申请事项毫无关系的私益。街道办和学者有意或无意误解的也正是此标准，其援引《政府信息公开信息处理费管理办法》第5条，将申请的纸张页数作为计算收费的依据，却忽略了在计算费率之前，首先需要确定李寿国构成申请权滥用并因此应予收费。前述分析表明，李并未滥权，而是在维护自己的正当权益。

实际上，《政府信息公开信息处理费管理办法》第4条还设置了按件计收的标准，规定同一申请人一个自然月累计申请10件以下的不收费，以上的累进收费。这更是容易在实践中造成误解，让人以为只要申请频次、数量达到10件/月以上，就属于“申请数量、频次超过合理范围”，就应当收费。这显然与政府信息公开申请收费制度的初衷背道而驰，甚至会带来“以收费拒公开”的系统性风险，不可不察。

综上，引发舆情的天价政府信息公开收费并不只是一个舆情问题，更是一个法律问题。政府信息公开既不是“免费午餐”，也不是“鸿门宴”，关键看如何精细分类、准确适法。公权部门做事无愧于民，当然不怕舆情；但要做到无愧于民，首先就要无愧于法——于法有亏当及早纠正，而不是靠应对舆情问题来解决法律问题。

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作者彭錞，系北京大学宪法与行政法研究中心研究员。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。