法学何为｜法大法学院院长焦洪昌：对法律的信仰需要内心认知

【编者按】

法者，天下之仪也。《贞观政要·公平》有言：法，国之权衡也，时之准绳也。法律是一个国家判断是非轻重的杆秤，亦是社会是非曲直的准绳。

法者，治之端也；君子者，法之原也。今年恰逢“十四五”规划开局之年，也是“八五”普法启动之年。在推进全面依法治国进程中，如何以良法为端，筑牢人才之基，高校作为法治理论研究与人才培养的前沿阵地，担负着时代赋予的历史重任。

为此，澎湃新闻推出“法治湃—法学何为”系列专访，期望通过对话中国高校法学院院长，借以观察当前法学教育现状和成效，呈现法学家对于中国法治建设进程的思考和观察，探寻“法学何为”的方向和答案。

澎湃新闻今日刊发“法学何为”第二期专访，中国政法大学法学院院长焦洪昌教授做客“法治湃”，围绕法学教育、宪法学研究、监察体制改革等话题畅谈观点。

中国政法大学法学院院长焦洪昌教授近日做客“法治湃”。 摄影：权义；摄像：史含伟、权义

作为宪法学者，焦洪昌至今已从事法学研究教育近40年。在他看来，自设立国家宪法日以来，人们关注宪法的频率随之跃升，人们对宪法地位的认知非常重要。“宪法实施首先是观念问题，因为观念决定制度，而制度和法律约束行为，官员的宪法意识、思维、观念的教育是更深层、更重要的问题，要让国家权力行使回到法治轨道。”

在国家监察体制改革过程中，如何规范监察权的行使？焦洪昌的答案是：要发挥人大监督的作用，为权力制约设置正当程序。他评价认为，这一改革为防止权力腐败问题走出了一条新路。

作为法学院掌门人，如何培养卓越法律人才？焦洪昌直言，法学院校不仅要培养法律职业者，还要培养经国理政之才，他们需要综合性的见识，要求我们要在教改实践中不断寻找答案。

而对于法大名师罗翔的走红，焦洪昌也有自己的看法：这得益于现代传播渠道，“他把刑法学用大量事例、案例故事讲出来，讲完之后还能引经据典，直击人心”。他说，人们对法律的信仰，需要内心的认知，“要让公众对法律产生兴趣，就需要千万个‘罗翔’，通过他们的口进入每个人的心”。

谈“法学教改”：

学生一入学就配导师，要培养经国理政之才

澎湃新闻：2008年，教育部批准中国政法大学进行法学教育模式改革试点。三年之后，中国政法大学法学院开始承办“六年制法学实验班”，探索法学人才培养的特色模式。能否具体介绍一下？

焦洪昌：改革开放以来，我国的法学教育模式不断成熟完善，形成了从原来司法部直属的“五院四系”到后来各高校纷纷设置法学院的发展格局。

尽管这一格局已经很成熟了，但在法律人才培养上，实践提出了新问题。比如，法院、检察院、律所等法律实务部门都会认为，法学院培养的学生理论知识扎实，但动手能力比较弱，上手比较慢。为解决理论教育和实践应用之间的某种脱节，培养厚基础、宽口径，懂外语、懂专业的综合素质人才的改革任务就提出来了。

所以，中央提出卓越法治人才培养模式改革后，各大学陆续开展试点实验。中国政法大学在2008年先推出一个“卓越法律人才”的培养模式，我印象里有6个大学进行了试验，采用的模式不一样，有“4+2”模式，有“3+3”模式，还有其他一些模式，像法大采用的就是“4+2”模式，即本科4年，研究生2年，实行6年融贯式培养。

该模式最主要的特点，第一，从学制上来说，本硕连读6年完成研究生学历，学制更短；第二，针对实践中提出的“上手慢”问题，加大了实习的时间，大概要将近一年，基本上把法、检和律所三个法律实务部门都实习过一遍了。第三对实验班的学生学校会单独给政策，比如配备的师资，都要求教授给他上课，课程也都是“订餐式”的，不用再去选课。

在课程模式上，基本上是“三段论”，通识教育、案例教学以及讨论式教学，讨论式教学就是每一门专业课再单独设一门研讨课，让学生自己写论文、去讨论，老师引导然后评论，应该说形成了中国政法大学特有的一种培养模式。

澎湃新闻：从目前来看，这一模式有何经验收获？

焦洪昌：既有经验也有值得改进的地方。从培养模式上来说，法学实验班学生实行导师制，从大一入学就配导师，一直到研究生毕业，基本上是三个导师。

第一是人生导师，在本科新生一入学时，法学院每个老师会分到2-3个学生，直接分到门下，像我从一开始就带学生，每年3个，一届下来是18个学生，一直把他们带到毕业。

第二是实习导师，因为他们有一年的实习时间，我们在法院、检察院或者律所，都会安排一个老师进行实习指导。

第三就是学术导师，法学院的学科现在主要是7个学科，侧重理论法学、法制史、宪法、行政法，后来还有一些实务性的，比如法与经济学、军事法学、法律职业伦理、党内法规学等等。

这样一个导师体制，在大学研究生培养里，应该是一个特色，因为普通法学院的学生，通常是写论文的时候才有导师，这可能也是我们比较成功的经验。另外，它整个的培养方案相对来讲是比较统一的，是专门打造的。

如果说有什么值得改进的，我们发现有几个，前年也专门对此做了调整。第一是实习时间过长。现在有两种观点，一说学生有更多的时间了解实践，就业的时候上手快，解决了实务能力不足的问题。但也有老师，包括实务部门提出，学生在念书期间，特别在研究生阶段，很大程度上还要阅读、研究，如果没有很好的学术训练，即使可能上手快了，但后劲未必是足的。第二我们真正培养的不光是法律职业人才，还要培养经国理政的人，将来可能要去做党的工作、政府的工作、人大的工作，需要综合性见识，所以要打通人文底蕴、法治思维等厚基础，增添一些政治学、社会学、管理学的课。

所以，我们把学生的实习时间相对缩短并前移。原来我们是到研究生一年级安排在外实习，然后回来再写论文再上课，发现学生的心容易散，所以我们就把实习往前移。另外，针对“订餐式”的课程，有一部分同学提出说，这样其实限制了自主选择，我们也做出了调整。

总的来说，法大法学实验班的学生应该都是最优秀的学生，我们就看一个指标——“法律职业资格考试通过率”，第一次考试通过率，法学院学生大概能超过78%，这和其他院校相比算是很高的了。另外，从对实务部门的回访来看，用人单位都给予很高的评价，所以基本上算是比较成功的实验。

谈“职业经历”：

培养法学兴趣关键在名师，需要千万个“罗翔”

澎湃新闻：您从事法学研究教育工作近40年，曾在受访时谈及专业、兴趣与职业的关系，您认为就学生成长而言，兴趣是排在第一位的。如何培养学生对法律的兴趣？

焦洪昌：我觉得，对学生法律兴趣的培养应该是一个综合全面的过程。在我看来，第一，大学包括法学院校，对学生最有吸引力的首先是师资。真正能引导学生对法学产生兴趣的还是这些教学名师。

法大有个传统，在本科生里，每年都评选最受学生欢迎的十大老师，这是每年的盛举。对学生来说，通过他们个人意愿评出心目中最好的老师。对老师来说，当你站到讲台，是不是受学生欢迎，这是一个最大的褒奖和底气。

后来我们连着三届研究生，也评选最受学生欢迎的导师。有些老师不止一次被评为“优秀”，像罗翔可能连续七八年都被评为“最受学生欢迎的老师”。当然，可能上榜的是十位老师，但实际上大学里的师资远不止如此，其他很多老师对学生的影响也是比较大的。通过这些活动，可能就会增加学生对学术和法律的兴趣。

第二就是有大量的学生社团组织的活动。大学真正办得好与不好，除了从学校管理者角度，给他们提供一些资源，学生自己的组织、社团对培养法学的兴趣，可能影响更大。我们法学院有很多学生的社团，经常组织一些学术讲座，包括论文比赛、活动，通过参加活动增加学生的兴趣。

第三我觉得特别是读书、读经典。每个老师的门下都有读书会，对学生的兴趣影响也是非常大的。

第四，我个人理解，当老师带着学生去实践调研，直接面对国家社会里的真问题，调研形成了报告，反馈给国家形成智库或影响社会，实现知识增量，从这个角度来说也能形成兴趣。所以，大学对学生的兴趣培养，其实是多元的，但关键问题还是导师怎么引导。

澎湃新闻：您怎么看待罗翔老师走红的现象？记得您还说过，真正的知识是要走出书斋的，要去影响每一个愿意思考的灵魂。作为一个法学教师，如何能让真正知识走出书斋？

焦洪昌：罗翔走红，我想是现代大学里的一种现象，这个现象得益于什么？首先就得益于现代的传播渠道，传统的教学都是在现场的，就像郭德纲说相声都要回到剧场，一个剧场两三千人就不得了了。但通过网络传播，它的影响就能够有超千万粉丝，影响力就非常大。

怎么看这个问题？根据我的经验或者感知，在包括法治宣传教育在内的教学活动中，“是什么”、“怎么讲”优于“讲什么”，传播方式非常重要。无论是法学教育还是法治宣传，让法律走进学生、走向大众的时候，方式是优于内容的。

罗翔代表了什么？新生代跟传统的不一样，他的很多视频我也去看，发现他的语言借鉴了相声的语言方式，他对刑法非常熟悉，刑法是所有法律中最严厉的，他用大量的事例、案例故事将这种严肃的内容生动形象地讲出来，其实更容易打动人。但如果仅仅讲这些，可能还显碎片化，也可能有媚俗的嫌疑。关键的是，他在讲完后还能进行提升，引经据典，再直击人心，最后回到公平正义和法治的力量上来，这也是其魅力所在。

我想，如果想让14亿人对法律感兴趣的话，就需要千千万万像罗翔这样的老师去给大家去讲，每一部法律的精华通过他们的口，进入到每个人的心。人们对法律的信仰，需要内心的认知，最终形成法治文化，而恰恰这些好的老师、学者、讲者通过喜闻乐见的方式，把法的思想、精神灌注到人心里，这是法律的未来和希望。

中国政法大学法学院院长焦洪昌教授近日做客“法治湃”。 摄影：权义

谈“宪法实施及监督”：

权力行使须回到法治轨道，官员宪法意识更重要

澎湃新闻：国家宪法日之后，人们说宪法的频率比平时高了很多。作为宪法学者，您觉得当下宪法学重点关注的领域有哪些？

焦洪昌：这个问题很重要。宪法的实施，首先是观念问题。一个国家公民包括政府官员，对宪法地位怎么认知这是最重要的问题，因为观念决定制度，观念决定法律，而制度和法律约束行为。反过来说，行为受制于法律制度，而法律制度受制于观念和思想。

在全面依法治国的大背景下，宪法在国家和社会的地位越来越重要，被提到的频率要比以前高得多，从国家层面来看，习近平法治思想特别强调了宪法的地位和作用。

但是不是上层说重要了，在民众的认知里真的就认为它重要呢？这是一个很重要的问题。所以国家提出要特别注重面向两大群体的宪法教育:一是学生，特别是对中小学生进行宪法教育，从娃娃抓起，形成观念，观念形成习惯和信仰。二是官员，官员的宪法意识、思维、观念非常重要，这可能是宪法实施里更深层、更重要的问题。

澎湃新闻：您曾说，宣传宪法最好的方式是实施宪法。在实施宪法过程当中，是否还存在一些问题和困境？

焦洪昌：我们现在面临改革和发展两大主题，在改革发展过程中如何处理宪法法律和改革发展的关系非常重要。我们以往可能有这样的习惯或认知，即为了改革可以让宪法法律暂时作出一定牺牲。这样的改革虽然取得了成果，但是好不容易建立起来的宪法观念与权威也随之消失了。

因此，在宪法实施过程中，我们一方面要坚持重大改革于法有据。另一方面，当来不及修宪修法的时候，更要通过法治的方式来解决问题。宪法实施难在什么地方？就是大量的规范性文件容易“神仙打架”，和上位法甚至宪法发生冲突，而且好多问题都关涉到公民的基本权利和自由。如果规范性文件侵犯到自由权利了，怎么去解决这些问题，使它回到法治轨道？包括谁去处理这个问题？怎么解决监督宪法实施的问题？这可能也是宪法实施的难点。

澎湃新闻：前一段时间，有关指定居所监视居住的规定引发业界关注。有律师向全国人大致信，要求针对公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十二条的合宪性和合法性进行审查，并予纠正。这一制度在司法实践中存在哪些问题？

焦洪昌：从宪法角度来说，公民的人身自由、基本的通信自由、隐私权、人格尊严都是受到保护的，也就是说，无论是立法机关、执法机关在涉及到公民人身自由等权利时，不能随意进行侵犯。这是一个宪法的基本价值，意味着立法机关、执法机关也负担着最基本的义务。

实际上，宪法通过法律保留的方式对公民的权利和自由进行保障。您刚才提到说，按照立法法，比如限制人身自由等这些基本自由的法律，都是实行法律保留的，有的还是绝对保留。像立法法第9条涉及到限制公民人身自由的强制措施，就属于绝对保留事项。

绝对保留是什么意思？就是说只能由立法机关通过立法才能对其加以限制。指定居所监视居住就涉及到这个问题，它是不是由立法机关来确认的？如果只是通过更低位阶的规范性文件加以规定，那就和法律保留原则相违背，与公民基本权利的宪法保障存在一定的“紧张关系”。

从这个角度来说，如果说是在一个地方被监视居住了，很大程度上容易脱离监督管理和制约，当公民自由权利受到限制时，也就不好主张其权利，律师也不便提供法律帮助，所以怎么让它回到法治轨道上来是很重要的。

谈“备案审查制度”：

通过个案审查推动制度创新，让宪法成为说理工具

澎湃新闻：在过去几年里，还有多位法学家向全国人大常委会法工委法规备案审查室提出建议，也因此纠正了个别地方法规里的“超生即辞退”“停车欠费１元罚200元”等违法规定，您如何看待这一这民间意见和立法机关审查之间的良性互动？

焦洪昌：你提到的问题是宪法学里谈到的备案审查制度。在我们国家，如果说监督宪法实施里，最重要的问题是规范性文件“打架”，下位法违反上位法，法律违反宪法情况的话，怎么样通过制度，给相应主体提供纠错机会，这是关键和要害。

按照立法法规定，有关国家机关比如国务院、中央军委、最高法、最高检、省级人大常委会都可以要求对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是不是合宪合法进行审查，其他国家机关、社会团体、企事业单位、公民个人，如果发现上述文件违反上位法，也可以向全国人大常委会提出合宪性合法性审查的建议。

据我观察，从孙志刚案后，全国人大法工委备案审查室每年都会收到大量公民个人和有关组织提出的规范性文件违宪违法的审查建议。以往，可能没有单独公布个案审查结果，或是给当事人明确答复。但近几年，特别是中央提出“有件必备、有备必审、有错必纠”以来，备案审查制度发生了很大的变化，备案审查室特别强调个案审查，通过个案推动制度创新，全国人大积极回应这样的社会关切，这恰恰是国家法治良好发展的标志，个案解决了，就会有更多的人通过这一渠道呼吁修改与上位法抵触、不统一的相关规范，这是法治国家的重要标志。

澎湃新闻：宪法学前辈蔡定剑先生曾说“宪法是拿来用的”。在您看来，如何才能让宪法从一个文本变成公民生活的一部分，变成保障人权的现实制度？

焦洪昌：宪法拿来干什么用，我觉得这很重要。第一，宪法拿来干什么？它应该是形成国家认同的平台或者文本，国家认同和民族认同最后都要转化成对宪法的认同，所以对国民进行宪法教育是形成爱国主义很重要的方面。

第二，宪法是公民权利的保障书，当你谈权利的时候，无论跟法官说或别人说，文本就是凭据。虽然大家可能对宪法的理解有不同认知，但首先它是有文本的，这是有意义的。

第三，宪法保护个人的权利和自由，宪法的实施主要是通过法律转化，立法实施宪法是最重要的方式。但在执法和司法的过程中，也可以把宪法作为说理的工具。香港的法官经常将宪法作为法院裁判的说理依据，据此对案件事实进行推理论证，由此将宪法拉到现实，与公民生活发生关联。

中国政法大学法学院院长焦洪昌教授近日做客“法治湃”。 摄影：权义

谈“监察体制改革”：

为防止权力腐败寻出路，为权力制约设程序

澎湃新闻：今年8月，监察官法表决通过，明年1月1日起施行。这部法律为何受到如此大的关注？有哪些看点？

焦洪昌：监察体制改革是一场中国重大的政治体制改革的组成部分。监察法是一个国家的基本法，它是一个实体法、程序法、组织法，也是一部政治法。它解决的是“三不”的问题：不敢腐、不能腐、不想腐。这“三不”的统一，形成了一个集中统一权威高效的监督体制。

应该说，在长期执政中如何有效防止权力腐败始终是中国共产党面临的一大挑战，监察体制改革恰恰是中国共产党在规范权力运行，防止权力腐败方面进行的有效探索。

监察法是根据宪法制定的，监察法本身还是比较粗的，所以去年8月，全国人大常委会授权国家监委制定监察法规，今年国家监委制定了监察法实施条例，把监察的经验以法律的形式固定下来，实现把权力关进制度的笼子，在规范权力运行方面取得了很大的进步。监察官是监察法里非常重要的一块，纪委监委合署办公，监察人员的范围是什么？权利义务是什么？产生的程序是什么？这些问题对每一个监察人员来说都是非常重要的。

我想可能最重要的看点有几个看点：第一，纪委监委合署办公，最重要的就是要落实党对监察人员的领导。第二，本法第一次确定了监察官范围，包括监察委主任、副主任、委员、监察人员，还包括派驻到党的机关、国家机关等的工作人员，他们都属于监察官的范围，适用监察官法的规定。第三，对监察官需要具备什么样的条件，应该履行什么样的责任，作出了明确规定。

澎湃新闻：监察官权大责大，当监察官受到不当、错误的惩戒和处罚，目前只能申请复议或向上级监察机关申请复核，如何防止既当运动员又当裁判员的问题？

焦洪昌：法律对监察官的监督，既有外在的监督制度，也有内在监督制度。您刚才提的问题，要害在什么地方？就是监察官是监督别人的，但由于监察官行使的权力非常大，会涉及到大量的人和事，他们可能很容易受到打击报复，其权利和自由也可能会受到侵害。怎么保护他们的权利是非常重要的。需要通过法律给予一定的程序保障，以此保障其权利，特别是在一些大案要案的时候。至于既当运动员又当裁判员的问题，即在管别人的同时，也要管好自己，这里就需要有一个在内部相对中立的机构来对他们的行为进行裁判。

澎湃新闻：在监察体制改革过程中，如何规范监察权的行使、如何保障被调查人的权益，也一直是备受关注的话题。您觉得怎样才能落实对监察机关的监督？另一方面，如何进一步规范人大与监察委的关系？

焦洪昌：按照宪法，人大是国家权力机关，行政机关、监察机关、检察机关、审判机关都由人大产生，向人大负责并受人大监督的。所以，中国的监督从宪法体制上讲是单向监督，即人大监督“一府一委两院”。但反过来，人大的公务员要接受监委的监督，在这种情况下，怎么规范人大和监委的关系就是很重要的内容。

从宪法角度来说，监督的最高形式就是报告工作，由人大产生的机关向人大报告工作，因监委工作涉及保密性，监委纪委又是合署办公，因此监察法规定监委要向人大常委会作专项工作报告。

专项工作报告包括什么？第一是谁报告，监委主任要来报告。第二在什么场合报告？在人大常委会全体会上报告。第三必须是现场报告，不能书面报告，还要对报告进行讨论审查，最后还有表决。另外，人大常委会开会的时候，委员是可以向监委提出质询和询问的。

此外，全国人大常委会还可以进行执法监督检查，比如监察官法实施一年、两年，人大常委会专门对监察官法进行执法检查，提出问题，反馈后由监委来改正，我想这是解决权力制约的一个正当程序。