毛四维：印度民主的成功与失败

我1993年到印度尼赫鲁大学学习，之后开始在印度和巴基斯坦这两个国家以外交官的身份常驻，一直到2011年退休。在将近二十年时间里面，我一直在关注印度和巴基斯坦的情况。印度是一个大国，可以聊的角度很多。今天，我们来聊一聊印度民主制度的成败得失。

印度被认为是世界上最大的议会民主制国家。为什么这么说呢？印度曾经在200多年里是英国的殖民地，所以它把英国的议会民主制差不多是整个照搬过来，其最基本的特点是由在议会选举中占多数的政党或政党联盟的领袖出任总理并组阁。所谓最大是因为印度的人口多，据2012年的人口普查，印度有12亿1千万人口。它最新的一次大选在2014年，那次的选民有8亿多，印度全国有93万个投票站，188万台电子投票器，并动用了150万名警察来维持秩序。从规模上讲，印度大选无疑是世界上第一大选举。

到现在为止，印度已经独立了60多年，其民主制度也运行了60多年，回过头来看，印度的民主制度到底发展得怎么样？这是世界政治学界的一个非常热门的话题。实事求是看，印度的民主有它成功的地方，也有它失败或者是不足的地方。

印度民主的五大成就

印度民主的成功可以归纳为五大成就：

第一个是维护了国家的统一。印度和中国有很大的不同。一个最大的不同点就是中国从秦汉开始就是一个统一的国家，有强大的中央集权的政府，而印度在过去两三千年里，分裂的时间远远多于统一的时间。因此，印度社会呈现出非常多元的状态。英国前首相丘吉尔曾经说过，印度和赤道一样只不过是一个地理名词，言外之意根本就不是一个国家。所以1947年印度独立以后，世界上很多政治家都断言：印度很难维持下去。而事实证明，印度保持了国家统一，这其中的一个重要原因是印度实行了民主制度。

举一个印度东北部的例子。这个地区的人，从人种上来讲和印度主要民族是不同的。因此，印度在独立以后，这里一直有独立的要求和相应的武装斗争。印度中央政府在处理这个问题时，一方面进行镇压，另一方面通过选举将叛军领袖纳入印度主流政治，也就是只要你愿意放下武器，参加选举，一旦被选上，中央政府就予以承认。这样一来，就有不少叛军领袖通过选举成了这里的领导人，也就等于被招安了。

到了今天，印度东北部的独立问题虽然不能说已经不存在，但确实在很大程度上已经解决。根据印度内政部的权威报告，2001年，印度安全部队在这里击毙极端分子572人，安全部队死亡175人，平民死亡600人。2015年，击毙极端分子的人数下降到149人，安全部队死亡46人，平民死亡46人。从这些数据就可以看出，印度东北部的独立问题趋向解决。

再举一个例子。印度刚独立的时候决定将北方的语言印地语作为官方语言，南方的几个邦就不干了，反对最激烈的是泰米尔纳德邦，它宣布，如果中央政府不改变指定印地语为官方语言的政策，就要求独立。最终，印度中央政府进行了妥协。于是，印度目前的官方语言有十七八种之多。你把印度钞票翻过来看，后面有密密麻麻各种各样的文字，就是这十七八种官方语言的体现。这样一来，拿语言问题来说事要求独立的就没有了。另外，印地语在印度逐渐被越来越多的人接受，一个大功臣是宝莱坞电影。宝莱坞电影在印度非常受欢迎，它主要使用的语言是印地语。就这样，在潜移默化之下，印地语在印度得到了普及。

第二是印度从来没有发生过军事政变。二战之后独立的一批发展中国家，有不少被周期性的军事政变所困扰，比如中国周边的巴基斯坦和泰国。而印度独立以来从来没有发生过军事政变，在治国上保证了军人必须听政客的。这是由一系列制度保证的。在印度，战争与和平的问题要由一个叫做内阁安全委员会的机构来决定，这个委员会包括五个人：总理、国防部长、外交部长、内政部长和财政部长，没有任何军队领袖在里面，军队的领袖可以提建议，提方案，但决定要由这5个人做出。最近印度和巴基斯坦的关系很紧张，有打仗的可能，而最终是打还是不打，不由军人决定，要由内阁安全委员会的文官决定。

另外，在管理机制上，印度保留了英国人留下来的文官制度。印度的各个部都有一个所谓的秘书，这个人是部门里最高的文官。印度国防部也有一个国防秘书，他处于军队领导人和政治任命的部长之间，主管军队实际事务，各军种的领导人都要听这个国防秘书的。

由于在制度设计上限制了军人的政治地位，因此在印度政变的可能性是没有的。

第三个就是保证了印度选举的权威性。不少新兴的发展中国家也搞选举，往往是刚刚选举完，当选的政党还没有来得及组织政府，反对党就组织老百姓上街说选举舞弊，我们不承认。而印度从来没有发生过这类事情。一个重要原因是它有一个中立的选举委员会，不听政府的，也不听任何政党的，只为国家服务。印度每年要举行许多选举，这些都由选举委员会组织，并对选举过程进行强有力的监督。一旦候选人有违规的情况，选举委员会就可以做出裁决，取消竞选者的资格。因此，它具有相当的权威性。

印度是一个大国，选民很多都在农村。所以，要保证选举有组织地进行，防止黑社会去抢票箱、威胁民众这类事情的发生。选举委员会的办法是出动武装警察防止黑社会干预选举，同时，选举分片分批进行，为防止先投票地方的选举结果影响下一批，要等到各个地方都投票了以后再统一开票，不到半天全国的选举结果就出来了。2014年最新的这次大选，时间从4月7号到5月12号，共36天，全国分9批进行投票。

由于选举过程的公平公正，根据我个人的观察，印度的选举结果基本是没有争议的，落败的人会很绅士很体面地向获胜一方表示祝贺。我印象很深的是2004年的那次选举，人民党的瓦杰帕伊总理在此前被看好的情况下输了选举，他向获胜的国大党表示祝贺，最后说我和印度人要一起感谢印度获胜了。这就说明，接受选举结果已经成为印度的一种根深蒂固的文化，为大家所普遍接受。

第四，印度的社会不公正得到相当程度的纠正。历史上印度是一个非常不公平的社会，等级鲜明，最明显的体现就是种姓制度。种姓制度的实质就是种族歧视。大约3500年到4000年以前，雅利安人从中亚入侵南亚次大陆，为了保持雅利安人血统的高贵，他们制定了这个制度，核心就是不许和当地人通婚，把雅利安人和印度土著隔离开来。

种姓制度借助印度教的教义变得根深蒂固，它说上帝在创造人的时候，用嘴巴创造了婆罗门，婆罗门是祭司阶级，主要工作是讲经布道，主持宗教仪式；用两条胳膊创造了刹帝利。刹帝利是武士阶层，领兵打仗的；用两条腿创造了吠舍，就是商人阶级，所以商人到处走来走去；用脚创造了首陀罗，主要职责是种地劳动，这是最低的种姓。在这四个种姓之外的，还有第五个就是贱民，贱民简直就不是人。在这种制度下，高种姓不能和低种姓结婚，不能一起吃饭，高种姓的人甚至不能不接受低种姓递过来的东西和准备的食物。这是一个腐朽的制度。

印度独立以后，制定宪法废除了种姓制度，并推出了针对贱民的保留政策，不管是公务员的职位还是上大学的名额，都要留出一定的比例给贱民。到了1970年代末、1980年代初的时候，第四种姓首陀罗提出，他们在历史上也饱受歧视，因此也应该得到保留政策的照顾。于是，首陀罗和其他一些历史上遭受过不公正待遇的族群也被纳入到保留政策里来了，有一个新词应运而生：other backward class。

当然，保留政策不是没有限度的，印度最高法院裁定保留的名额不能超过总数的50%。也就是从这个时候开始，印度出现了一大批地方政党，这些政党的纲领简单粗暴：你如果选我执政的话，我就让你这个群体进入到保留名单里。于是，印度政治出现了非常强烈的种姓化的现象。这样做当然有不好的一面，但也使社会的低层在很短的时间里地位有所改变。

举一个例子。1996年我刚到使馆工作，那年冬天江泽民主席访问印度。当时印度刚刚产生了一届以低种姓为主的政府，总理是高达。高达本人也是低种姓。我印象中特别深刻的是他到机场去接江主席，江主席西装革履，高达穿着凉鞋，可能他还没有受过礼仪方面的训练。另一个例子：印度有一个非常著名的女政治家叫玛雅瓦蒂，她就是贱民的领袖，她曾经四次担任印度最大的邦北方邦的首席部长。这在印度历史上是革命性的。

第五，族群政治开始让位于发展政治。过去，印度人把选票投给谁往往是依据候选人的族群，穆斯林就选穆斯林候选人，印度教徒就选印度教徒的候选人。但这种现象正在发生变化，一个候选人如果能力很强，在经济发展上做出成绩的话，他就能吸引到各个族群的支持。最典型的例子就是印度现任总理莫迪。莫迪在当选总理之前，是印度西部古吉拉特邦的首席部长，他在执政的十年里确实做出了成绩，这个邦的经济发展在印度可以说是独树一帜。很多人评论说，古吉拉特邦在印度就相当于广东在中国。这方面的成就是莫迪能够当选印度人民党领袖并最终当选总理的主要原因。

印度民主的四大问题

以上讲的是印度民主制度的成就。当然，印度的民主也有很多问题。

第一是政治的犯罪化。印度的民主政治并不是很浪漫、很理想主义的，在基层和偏远农村，金钱政治、暴力政治往往很猖獗，候选人需要和当地的黑社会勾结才能够当选，甚至有些黑社会老大会亲自出面竞选。曾经有一个女土匪因为杀富济贫、深受拥戴而当选，她实际上是一个罪犯，手上有很多条人命。这就是政治的犯罪化。政党在挑选候选人时，并不注重看你是否是好人，而主要看你能不能选上，你能够选上我就支持你。有一个统计，印度历年来从中央到省议会当选的议员，大体上三分之一是有刑事案子的。2014年选举后组成的第十六届人民院，542名议员中遭到刑事起诉的有185人，占了34%；有重大刑事犯罪的有112人了，占了21%。

那么，为什么遭到起诉的人还能当选呢？因为印度的司法程序非常复杂和缓慢，一个人可以多次上诉，时间可能长达20年，在这个过程中，根据印度原有的选举法，他的议员位置是可以保留的。大约两三年前，印度最高法院做出了一个重大决定：凡被法庭判处两年或两年以上徒刑者，无论其上诉与否，都将立即失去议员资格，自然也不能参加新的选举。这个新规定出台后，很可能对印度政治的干净化会起到一个积极的作用。

第二，议会的议政能力下降了。印度独立之初，政坛是高种姓的天下，议员一般来说家庭背景和受教育程度都比较好，议会辩论的水平也很很高。后来，越来越多普通民众参政，议员的文化素养实际上是下降的。于是，议会里经常出现打打闹闹的情况，政府要通过一个法案，反对党反对，它反对的方式不是和你辩论，而是冲到记录的地方将记下来的文字撕掉，你可以想象这有多混乱。这样一来，议会的议事效率大大下降。另外，印度政治的透明度很高，有专门的电视台对议会辩论进行直播，这就造成任何政党都不能轻易地做出妥协，往往是强硬到底，做给选民看。很多媒体开始怀念尼赫鲁时代议会辩论的优雅。

但这并不代表现在印度没有理性的政治辩论，而是辩论的场所从议会大厦转到私人电视台的演播室。因为电视台之间竞争激烈，电视台主持人的水平一般都很高，经常会找一些退休的外交官、将军参与辩论，有深度，对抗性也很强。

第三个是中央政府决策能力弱化。印度独立早期，国大党一党独大，政治很稳定。后来，很多小党崛起，一个政党的议席很难单独过半，往往要组织联合政府。根据我的统计，从1996年开始到2014年这近20年里，印度议会始终没有单独过半数的政党，始终是“悬浮议会”。这样一来，政府为避免垮台，执政就要照顾到诸多小党的利益，掣肘很多，甚至明知某些人贪污也只能选择视而不见。

这种现象甚至影响到印度对斯里兰卡的政策。印度南部有一个泰米尔纳德邦，这里的泰米尔人和斯里兰卡的泰米尔是同一个民族，因此支持斯里兰卡的反政府恐怖组织“泰米尔伊拉姆猛虎解放组织”。由于泰米尔纳德邦的政党是印度执政联盟的关键少数，中央政府依赖它的支持，因此不得不顺应它的意见。这给印度的国际形象、外交都带来很大的损害。

为了改变这种状况，有人提议印度搞美国的总统制，解决中央政府决策能力弱化的问题。这个想法很有道理，但是实际做起来有困难。为什么呢？因为这需要修改宪法，修改宪法需要三分之二多数通过，而许多小政党为了自己的利益不愿意搞总统制，因此要凑够三分之二多数基本不可能。莫迪上台后试图做出改变，但效果不明显，这是因为人民党虽然在下院占据了多数，但在代表各邦利益的上院并没占多数，因此，重大的改革方案仍然很难通过。

第四是对经济发展造成了阻碍。印度因为有民主制度，其经济发展一度被广泛看好，但事实并不是这个样子。以中印的情况做比较：1980年，印度的GDP是1896亿美元 中国1894亿美元；人均国民收入印度是270美元，中国220美元。两个数字印度均领先。到了2015年，印度的GDP是2万亿美元 中国近11万亿美元，是印度的5倍多；人均国民收入印度1590美元，中国7820美元，同样是5倍。

印度要发展经济，我看至少有三个法律需要改变。第一是《征地法》。印度要吸引外资，发展制造业，改善基础设施，就需要大量土地，而因为土地私有制，在印度要获得土地非常非常困难。还有一个是《劳工法》。印度这个社会整体上看是挺左、挺保护劳动人民的，这在《劳工法》里就体现得很明显。《劳工法》把印度的企业分成两类，一类叫做有组织的企业，一类叫做非组织企业。前者指的是雇佣人数在100人以上的，这类企业不可以随便开除工人，你要开除的话，必须经过一系列繁琐的手续，经过政府批准才可以。雇佣100人以下的企业叫非组织企业，这类企业老板有权力开除工人。这就造成印度许多企业不愿意做大，发展到95人时就不愿意发展了。因此，这个《劳工法》名义上保护劳工不被随意开除，实际上伤害了更多人的就业权益。

还有就是印度的《税法》。印度的税制非常复杂，中央有中央的税，地方有地方的税。一卡车的货物从一个地方到另一个地方，中间经过的地方都要停下来报关缴税，因此印度卡车运输速度在世界上是最慢的。不久前，印度刚刚对《税法》进行了修订，实行全国统一的商品和服务税。而前两部法律的修订到现在还没有通过。

我在和印度的一些学者进行交流时，他们就很坦率地说：二十年前，我们印度还雄心勃勃要赶超中国。但是二十年后，我们已经不说这句话了，我们知道我们赶不上，超不过。当然，目前出现了新的现象，中国经济在新常态下经济增长率在6%左右，而印度经济正在崛起，增速比中国高，因此有些印度人就很得意了，又开始说超过中国的话了。我个人认为，从经济上看中国已经远远甩开印度几条街了，这一点已经定格，轻易改变不了。

（作者系中国前驻印度加尔各答总领事。本文根据作者9月24日在广州购书中心进行的一次演讲整理，本次演讲由国际问题视频脱口秀“世界灵敏度”节目主办，文稿由主办方整理，并授权澎湃新闻刊发）