学习时报刊文谈对外援助：部分项目与受援国实际需要“脱节”

学习时报9月26日消息，当前，我国已成为全球第一大贸易国、第二大经济体，对世界的影响力大幅提高。随着对外援助规模扩大和国际地位变化，以及世界对中国期望的提高，我国对外援助政策也需要相应调整。“十三五”时期，我国应秉持正确义利观，在保持自身政策优势的同时，调整改革援外模式，以更好实现外交目的、大国责任和商业利益的统一。

我国援外新形势

我国援外持续发展，其规模、内涵和涉足的领域明显扩展。一是援助金额迅猛增长。根据《中国的对外援助》白皮书，截至2009年底，我国累计对外提供援助金额2562.9亿元人民币，而2010年至2012年，我国对外援助金额已达893.4亿元人民币，占此前我国数十年援助总额的1/3强。这表明近年我国对外援助明显提速。二是援助手段和项目增多。由传统的项目建设、提供实物和派遣专家等，延伸到多种金融援助、技术援助、人力资源开发合作、派遣援外医疗队和志愿者、提供紧急人道主义援助以及减免受援国债务等。近年来又陆续增加一批新的援助项目，如2010年我国在贝宁、莫桑比克、老挝等国援建的“农业技术示范中心”，2003年起在亚、非多国启动的“光明行”医疗卫生项目。三是参与主体更加多元。我国援外主体已经由政府向企业、个人、民间组织等拓展。

受援国对我国援助的要求更加多样化。首先，受援国对我国经济的重要性显著提升。中国与美、日、欧等发达国家的贸易额占中方的比例从2000年的50%降为2013年的34%，而同期作为我国受援国主体的发展中国家占比则从23%增至50%。2013年我国与前者的贸易总额为1.4万亿美元，与后者的贸易总额达2万亿美元。广大受援国不仅是我国海外能源、矿产资源的主要供应地，还成为我国企业、产品与投资流向的新兴地。以非洲为例，目前我国对非各种投资存量累计达1000亿美元。其次，受援国对我国的期待和要求提高。随着中国成为世界第二大经济体，一些非洲国家领导人甚至将我国视为“发达国家”，赞比亚、安哥拉等大批受援国要求我国提供更多的经济援助，认为我国援外支出占GDP和国家财政收入的比例过低。在经济援助之外，苏丹、埃塞俄比亚、肯尼亚等国还明确表示愿意学习我国治国理政经验，要求我国增加对其党政官员培训和执政技能援助。

我国与其他援助国的相互影响增多。其一，我国对传统及新兴援助国的影响加大。我国经济增长和减贫经验受到广泛认可，2009年起，“经合组织发展援助委员会”和中方成立共同研究小组，旨在吸收中国经验，近年，中美亦将援助非洲问题纳入“战略与经济对话”框架；在南南合作大背景下，我国推动新兴国家突破西方主导的援助理论体系和实践范式，如2014年7月“金砖国家”成立“金砖国家开发银行”，重点支持发展中国家的基础设施建设。其二，传统援助国希望借助国际规则“规范”我国外援。西方长期坚持“民主援助”，世界银行宣扬“没有民主就没有发展”，美、欧频繁批评我国“不干涉内政”的援外模式，将中非经济问题政治化，发展问题意识形态化。其三，我国参与多边发展援助增多。以经合组织（OECD）为代表的国际发展援助机构经验丰富，值得我国借鉴，我国援外的多边色彩不断增加。如我国多次参与经合组织主办的援助问题高层论坛，参与联合国“千年发展目标”的制定和2015年后国际发展议程的设立。

面临的几个问题

部分援助项目与受援国实际需要“脱节”。受援国期望日趋多元，已由物资需求上升到技术转让、基建支持和发展能力建设等。国际援助模式也已从简单项目建设向发展援助模式转变，倾向基于受援国国情进行长期能力培养。而我国援外中的“交钥匙”工程仍占相当比重，援外最大组成部分是基础设施项目优惠贷款（2010至2012年占我国援外总额的55.7%）。同时，由于事前缺乏详细的调查和科学论证，部分项目效益不彰，影响不佳，造成资源浪费。如我国在非洲援建的一些体育场馆、在东南亚援建的政府办公大楼被认为过于“超前”，当地缺少与之匹配的、合适的场馆设备操作与维护人员，部分铁路、园区等援建项目由于市场不足，闲置严重。

民间参与有限。我国援外主体虽然多样化，但仍由政府主导，并以大型政府工程项目为主，企业、个人、民间组织未发挥应有作用，处于边缘化地位。如今以政府为行为主体的模式很难满足受援国多方面、多层次的需求。而民间组织由于其利他性、中立性和志愿性，参与对外援助工作有助于树立援助方的正面形象。但在目前，我国的民间组织参与对外援助工作还面临诸多障碍，仍处于政策执行者地位，作用极其有限。国内相关的政策、法律缺失，资金支持不足，使得民间组织的国际化之路更显艰难。在民间组织的援外方面，我国明显落后于西方发达国家。与此同时，在网络媒体发达的当今时代，以政府名义开展的援外工作深入公共视野，在一定条件下容易激发舆论误解，2011年“援助马其顿校车”事件便表明，争取民间支持和参与援外非常迫切。

对国际援助发展研究不足，援外理论与人才培养欠缺。西方发展学臻于成熟，并以此培养了从理论到实践的大量专业人才。目前，我国大学尚未开设发展学专业，随着我国援外规模迅速扩大，相关理论积淀、人才培养不足的缺陷成为制约援外工作开展的瓶颈。

进一步做好援外工作的建议

加强顶层设计。目前我国对外援助主要由商务部管理，容易给外界以口实，认为我国援外举动隐含商业动机。因此，我国应明确区分援外项目和商业项目，前者重在利他，后者强调务实互利。管理体制已经不适应甚至阻碍当前我国援外规模的迅速扩大，以一个部门的力量已难以应对涉及多部委的援外工作，因此可考虑成立专门的国际发展部门统管对外援助。

加强援外立法。我国目前尚未颁布任何援外法律，援外管理主要靠商务部行政命令，其系统性、权威性不足，难以对现行部际协调机制产生有效约束与指导，应尽快进行专项立法。我国可以借鉴西方发达国家援外法律制度的合理成分，制定出有中国特色、体现南南合作特点的援外法律法规。

强化对援外项目的监管和评估机制。目前我国援外项目只有“总结报告”，缺少有效的评价体系和专业的评估机制对其综合评估，既降低援外效果，也易招致外界误解和指责。建议我国援外项目引入系统的规划、监督和评估体系；同时突出“中国特色”，将“经济增长”和“减贫”作为两大标准，并注重实效；分离项目执行和项目评估的责任方，将监管评估工作交由独立的第三方专业机构实施。

加强国际合作。我国正表现出更多开展三边、多边合作的意向，发起的亚投行也有和世界银行、亚洲开发银行合作的意愿。因此，我国可尝试拓展在低敏感领域，如农业、卫生等援外领域增加与西方合作，也借此提高中方机构和人员的专业水平，提升援外能力，增加自身在全球治理中的权重。

（原题为《我国对外援助面临的挑战与对策建议》）