黑名单为何震不住任性游客，工人日报：政策背后存在操作短板

工人日报9月25日消息，“十一”将至，文明旅游又成为人们热议的话题之一。近日，被媒体曝光的多例旅游不文明行为再次让人大跌眼镜。某陈姓游客在北京房山一景区游玩后一时兴起留下十余处红色涂鸦，首都机场两位出行旅客因为延误未能登机居然跑上停机坪直接拦机，此外，在陕西西安骊山风景区、福建武夷山风景区发生的游客殴打导游事件，在韩国济州岛发生的中国游客与餐馆人员肢体冲突事件，都引起社会广泛关注。

回顾之前的游客爬骑革命烈士雕塑摆拍、故宫清宫遗存大缸被游客刻字……每到假期，诸如此类的任性出游事件便会集中爆发。为了制止此类不文明行为，2015年4月，国家旅游局出台《游客不文明行为记录管理暂行办法》，明确提出6类不文明行为将被“记录在案”。这也被旅游业内称为“游客黑名单”。然而，一年多过去了，任性游客依旧屡见不鲜。在备受诟病的不文明行为面前，黑名单，为何震不住任性出游？

记者在采访中了解到，对于不同程度的不文明行为，怎么衡量？如何记录？造成严重社会不良影响的行为如何界定？这些问题都需厘清。不文明行为的发生源于文化、社会、家庭等方面的复杂原因，消除不文明旅游行为，有待游客素质的普遍提高，并非一个黑名单就可以实现。

给任性出游上一道紧箍咒

“游客不文明行为与游客素质、文明意识有关，也与文化差异、生活习惯、出游频率等因素有一定关系。”从事境外导游工作已经十余年的林月告诉记者，一些游客在出游过程中流露出的“任性做派”缺乏最起码的公德心，但也与平时养成的生活习惯密不可分。经常带团出国的她举例说，许多旅游目的地国家的居民都不喜欢大声喧哗，并以抢座、加塞、闯红灯为耻，而这些恰恰是我们的陋习，一些人还不以为然，虽然导游、领队在旅途中常常提醒，但习惯不是一朝一夕能改变的。

据国家旅游局发布2016年上半年旅游统计数据报告显示，2016年上半年，我国旅游市场规模稳步扩大。其中，国内旅游22.36亿人次，比上年同期增长10.47%；入出境旅游1.27亿人次，增长4.1%。不断攀升的数据意味着将有更多的普通大众走出家门。“现在有条件外出旅游的人越来越多，基数大了，不文明旅游行为的概率自然也就高了。”林月认为，在旅游市场日渐红火的背景下，出台相应规范条例很有必要。

公开资料显示，在引导游客文明出行方面，相关部门煞费苦心。继2015年出台《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》后，今年5月，国家旅游局又向各地旅游局下发了修订后的《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》(以下简称办法)。新《办法》将“旅游不文明行为记录”从6条增至9条。新增“不顾劝阻、警示从事危及自身以及他人人身财产安全的活动”“破坏生态环境，违反野生动植物保护规定”“违反旅游场所规定，严重扰乱旅游秩序”三项内容。原《办法》中，不文明行为记录信息保存期限为1至2年。而在新《办法》记录的信息保存期限调整为1年至5年，并实行动态管理。进入“游客黑名单”将会影响到游客再次旅游，严重的甚至会影响其出境、银行信贷等。

目前，已有22人被列入旅游黑名单。

政策背后的那些“操作短板”

政策制定越来越严格，为何不文明出游现象依旧屡禁不止？对此，长期关注旅游行业的学者陶阳告诉记者，这与《办法》普及宣传力度不够有关，更与制度内容规定的不明确密不可分。

比如，根据《办法》规定，游客不文明行为是指游客在旅游活动中，因违反法律、法规及公序良俗等受到行政处罚、法院判决承担法律责任，或造成严重社会不良影响的行为。其中，扰乱公共交通工具秩序，破坏公共环境卫生、公共设施、文物古迹等行为在列。然而，现实中，游客存在的不文明行为，更多的是诸如插队、随手乱扔垃圾等“小事”，情节往往达不到行政处罚或法院判决的程度，也不足以造成严重的社会不良影响，对于不同程度的不文明行为，怎么衡量？如何记录？造成严重社会不良影响的行为如何界定？这些问题模糊不清，效力难免打折扣。

中国人民大学法学院副教授姚海放也对《办法》中一些条款的可操作性提出了疑问。“游客被记入不文明信息系统后会受到什么影响？是被限制进入景区，还是限制旅行社对其提供服务？在景区门票并未实行实名购买、旅行社经营自由的情况下，上述规定如何操作？再比如，规定中提出‘必要时’向相关部门通报记录，‘必要时’的判断标准是什么？判断主体是谁？向公安、海关、边检、交通、银行征信机构等部门通报会发生什么后果？”在他看来，这些问题都需要厘清。

规定看似简单，实则落实不易。陶阳表示，旅游主管部门并非执法单位，即使是在向游客送达不文明行为信息记录这样的问题上都可能遇到障碍。怎么找到游客？通过什么方式送达？如果游客不签字确认，如何往上级部门汇报？这些问题都会阻碍相关政策的有效执行。

北京旅游学会副秘书长刘思敏则把关注点放在“制度实施过程中，信息的采集、取证难。”“比如说《办法》规定了游客不文明行为记录信息可以通过媒体报道和社会举报等渠道采集，但这些信息必须核实才能记录在案。”他坦言，很容易陷入媒体不曝光，就没有处罚的怪圈。更何况，“通报的游客不文明记录并非与其他征信机构完全挂钩，就决定了它不太可能成为贷款、出境受到限制的依据”。

“没把黑名单当回事”的信号

“这样的规定有总比没有好，对游客多少会有些震慑作用，只是自己感觉道德层面的行为并不好规范。”9月22日，记者在山东省青岛市八大关景区附近进行了随机采访。游客张先生来自内蒙古包头，他告诉记者，自己不经常外出旅游，以前没听说过有游客不文明行为黑名单这回事。

市民王女士在附近的疗养院上班，她表示，自己在手机上看到过这个新闻，但是感觉影响面并不是很大，周围人“没谁把它当回事来议论过”。“是不是要加大宣传普及力度？毕竟规定不是用来惩罚而是为了营造良好的旅游环境。”此外，她认为让不文明出游销声匿迹最终还有赖于社会层面人们整体素质的提高。

不文明行为的发生源于文化、社会、家庭等方面的复杂原因，消除不文明旅游行为，有待游客素质的普遍提高，并非一个黑名单就可以实现。刘思敏表示，文明旅游已经成为一个高层和舆论共同关注的问题。旅游行政部门依法治旅，肯定有助于推动文明旅游进程。然而，要实现标本兼治，不能止于黑名单，不能指望一个部门的办法，来解决旅游文明的所有问题。

“黑名单制度的出台，增加了游客不文明行为的道德成本，在给当事人带来强烈舆论压力的同时，也为其他游客竖起了心理上的警戒线，积极意义不言自明。但仅靠黑名单制度来倒逼全国旅游文明水准的提高还远远不够。”姚海放认为，抑制游客不文明行为还需从价值引导、制度完善、规则实施等多个方面入手。如何更为合理地纾解由于集中休假导致景区超负荷承载而引发游客不文明现象？能否完善管理规定，将文明旅游管理纳入旅行社及导游的考核范围？他指出，宣传教育既非一蹴而就，也无法一说就灵，引导文明出行新风需要让游客认识到，文明出游既是自身素质的体现，也是对其他游客和当地社会的尊重。把文明出游化作自觉行动，才能让文明旅游的观念真正深入人心。

（原题为：《黑名单，为何震不住任性出游？》）