碳交易研究专题（三）欧盟碳交易开展情况分析与经验启示

作者：中大咨询研究院碳交易研究组

来源：中大咨询能源Plus

引言

自碳排放概念提出以来，截至2020年，全球有54个国家的碳排放实现达峰，占全球碳排放总量约40%。这部分国家主要集中在欧洲，以其严格的气候政策和经济发展实践实现了碳达峰，欧盟碳排放交易市场发挥的作用功不可没。

那么，欧盟碳排放交易市场经历了怎样的发展历程？欧盟碳排放交易体系是如何建设的？对于我国碳交易市场又有何启示？本文将一一解答。

欧盟碳交易市场发展情况

《京都议定书》确立后，为更好地实现控排目标，进一步降低减排成本，欧盟于2005年在欧盟内部建立了企业级的碳交易体系，即欧盟碳排放交易体系，并以其为关键抓手，逐步推进欧盟碳排放交易市场建设。

欧盟碳排放交易市场共分为四个阶段：

第一阶段（2005-2007年）为试验阶段；

第二阶段（2008-2012年）为《京都议定书》确定的减排承诺期；

第三阶段（2013-2020年），对交易机制进行大幅度改革，如排放上限以1.74%的削减速度在第二阶段年度平均上限基础上逐年递减、通过拍卖分配更多的碳排放权配额等；

第四阶段（2021-2030年），欧盟碳交易市场步入常态。

欧盟碳排放交易体系建设历程。（资料来源：《碳交易理论、制度和市场》，中大咨询总结绘制）

第一阶段（2005-2007年）试验探索

第一阶段（2005-2007年）主要为欧盟碳交易市场试运行阶段，该阶段定位于“在行动中学习”，为关键的下一阶段积累经验。该阶段减排总目标是完成《京都议定书》中承诺目标的45%，覆盖了欧盟25国（2019年时扩大到31国，包括28个欧盟成员国及冰岛、列支敦士登和挪威3个国家）。参与交易的行业包括电力和热力生产、钢铁、石油精炼、化工、玻璃陶瓷水泥等建筑材料以及造纸印刷等，交易主体是上述重点行业中的约11000家排放设施，交易标的仅包括CO2排放配额。

第二阶段（2008-2012年）制度体系的重点建设

第二阶段（2008-2012年）与《京都议定书》的履约期相对应，主要目标是帮助欧盟各成员国实现在《京都议定书》中的减排承诺。在行业覆盖范围方面，将航空业纳入到碳排放交易体系内；在交易标的方面，仍然只包括CO2排放配额一种。公开数据显示，欧盟在第二阶段的碳排放配额总量约为82.3亿吨CO2当量，德国是获得配额总量最多的国家，约占全部配额总量的21%，英国、意大利、波兰分别占12%、10%、10%左右。

第三阶段（2013-2020年）进一步严苛规范

第三阶段（2013-2020年），欧盟开始对欧盟碳交易体系推行改革，制定统一排放上限。一方面，每年对排放上限减少1.74%，另一方面，逐渐以拍卖的形式取代免费分配的形式。其中，能源行业要求完全进行配额拍卖，工业和热力行业根据基线法免费分配。2013年，欧盟实现约50%的国家计划分配的欧盟排放配额（EUA）通过拍卖形式获得，且这一比例在此之后逐年递增。

第四阶段（2021-2030年）推动常态化稳定发展

第四阶段（2021-2030年），欧盟在原有的EU-ETS改革基础上通过了最新且更加严苛要求的修改，并逐渐推动欧盟碳交易市场步入常态。

欧盟碳交易体系建设情况

总量设定和配额分配制度

欧盟碳交易市场是一个对范围内履约企业实行绝对总量控制的市场。欧盟将决定碳排放配额总量的权利赋予各成员国，各成员国制订国家分配方案，决定本国区域内纳入EU-ETS企业的碳排放配额总量，并提交欧洲委员会批准，即由各个成员国选取碳排放量较大的企业设置总量控制目标，相当于各成员国将其总量控制目标拆分成两个部分，第一部分分给纳入EU-ETS改革的履约企业，第二部分由成员国政府进行管理。

欧盟碳交易体系。（资料来源：中大咨询总结绘制）

在第二阶段，欧盟要求各成员国分配以免费分配法为主，拍卖法分配的碳排放配额不超过配额总量的10%，欧盟委员会主要负责审核各成员国上报的信息，“自下而上”提交审核，“自上而下”发文批复，各国分配须遵循以下基本原则：

①成员国应根据不同行业活动的技术和经济减排潜力决定不同行业的配额量，即成员国需要大致确定履约企业所属行业的配额总量，然后再对该行业内的履约企业进行分配，对减排潜力较大的行业分配配额相对偏紧，对减排潜力较小行业的配额分配相对宽松；

②不得过分照顾特定行业或企业；

③各成员国应明确提出对市场新进入者的配额分配方法；

④不过分照顾已经实施了清洁技术（包括能效提高技术）的企业，即不向它们提供超过它们实际排放水平配额；

⑤各成员国可以对易受欧盟以外国家或经济实体竞争影响的行业做出有限的保护措施，但是成员国必须说明做出上述措施的主要原因，不能仅将竞争力受影响作为唯一原因。

第三阶段时，欧盟取消了各成员国各自制定国家分配方案的形式，改由欧盟委员会统筹把控，统一设定碳交易市场内的配额总量和分配方法。在流程上也同步取消了“自下而上”提交审核的过程，而是由欧盟将配额分配至成员国政府，再由成员国政府对辖区内履约企业分配配额。各成员国对企业的分配以拍卖为主，免费分配部分按欧盟统一制定的行业基准线进行分配。

最终，欧盟在第三阶段实现60%以上的配额以拍卖的形式进行分配，其中，电力、碳捕捉、运输与储存行业的配额全部以拍卖形式分出，对工业和供热企业中存在严重碳泄漏风险的行业100%免费分配配额，其他行业“过渡性免费”获得80%的指标，但逐年下调，至2020年下降至30%。

履约和考核制度

第二阶段时，欧盟要求各成员国对在EU-ETS内的企业履约情况实施年度考核，规定履约企业每年须在规定时间内提交上年度第三方机构核实的排放量及等额的排放配额总量，否则视为未完成，将面临成员国政府处罚。处罚主要包括三个方面：

①经济处罚，对每吨超额排放量罚款100欧元；

②公布违法者姓名；

③要求违约企业在下年度补足本年度超排额等量的碳排放配额。

第三阶段时，欧盟新增了对成员国政府违约行为的处罚，要求违约的成员国政府须在下年度补交超额排放量的1.08倍配额数量

交易制度

从第二阶段的交易主体来看，除欧盟成员国履约企业外，任何自然人和法人均可购买并持有配额。具体包括：履约企业、缔约方国家非履约企业、金融中介、非缔约方国家的排放企业，但均不包括政府。

从第二阶段的交易标的来看，主要包括欧盟排放配额（EUA）、JI项目减排量（ERU）、CDM项目核证减排量（CER）及上述交易标的的期权期货形式等。其中，EUA及其期权期货属于碳排放配额类标的，ERU、CER及其期权期货属于碳减排信用类标的。在配额交易模式上，主要包括履约企业与本国履约企业交易、履约企业与其他国家履约企业交易、履约企业与金融中介之间的交易。

从第二阶段的交易价格来看，一级市场是政府免费分配配额，价格为零；二、三级市场交易价格由市场供求决定，长期来看，受欧控排总目标、各国指标分配情况影响较大，短期来看，受经济形势、能源价格影响较大。

到第三阶段时，欧盟对交易制度进行了改革，将成员国政府也纳入到交易主体，在征得欧盟批准后可参与到碳交易活动当中。但仅允许政府之间开展EUA配额交易和碳减排信用交易，不允许政府和企业间开展EUA配额交易。

支撑机制

监测报告核查机制

欧盟在第二阶段便明确提出，所有履约企业须按照欧盟制定的标准方法对其C02排放量进行监测，经第三方机构核证后向政府提交。在第三阶段对监测报告核证机制进行改进，统一报告规则，提高监测和报告的质量。同时，设定了新的关于排放量核证与核证人员认证及监督的条例，规定核证人员认证与撤销认证的条件，及核证机构的相互承认和业务评估的条件。

配额登记记录机制

第二阶段时，欧盟各成员国均建立了各自的国家登记系统，欧盟则单独建立了独立交易日志，既实现了与各成员国国家登记系统连接，又与联合国国际独立交易日志相连接。在第三阶段，欧盟对配额登记记录机制进行了统一，取消了原有国家登记系统，改由欧盟独立交易日志进行统一管理，即由欧盟独立交易日志负责各成员国开设账户的维护工作，及配额的发放、转让、清除等工作。

欧盟碳交易发展经验启示

欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）是第一个区域性、强制性的碳排放交易体系。从理论上看，碳排放交易体系应包括四个关键要素：减排目标与总量设定、配额分配、排放交易市场监督、履行与强制措施。虽然中国与欧盟之间在经济发展、法律体系、社会文化等方面均存在差异，但在设计与实施碳交易体系这一问题上，仍有许多核心原则与经验可供借鉴。

碳减排目标类型的选择与转化

通常，碳减排目标分为绝对目标（如总量控制目标）和相对指标（如碳排放强度）两种类型。《京都议定书》和欧盟的气候政策法律均采用了绝对数量的目标，当前我国尚未制定总量控制目标，只是设定了相对总量目标，但在将碳强度目标转化成总量控制目标时，经济发展需求仍是重要考虑要素。碳减排目标类型在相互转化换算时由于对经济发展的预期不同而具有不确定性，因此在碳排放交易体系中目标设定及配额分配等问题上，与欧盟的绝对总量控制目标及相应的总量—交易模式会有所不同，这些存在的差异不容忽视。

总量控制目标设定权限的合理配置

欧盟立法者在EU-ETS的总量目标设定问题上，为了达到欧盟和成员国之间的平衡，经历了在分散决策模式和集中决策模式之间摇摆变化的过程。我国在十二五规划中制定了全国性碳强度指标，并将其层层分解到地方政府，这属于一种自上而下的集中决策模式。

某种程度上说，这种分配碳强度指标的过程是国家发改委与各个地方政府博弈协商的结果，其弊端在于碳强度目标的实现需要在很大程度上依赖于传统的行政命令与控制、对政府及其主要负责人员的考核、问责制度，但碳排放交易机制是一种基于市场的工具，不能仅仅依靠行政控制命令来实施运作；然而，在具体开展碳交易过程中，考虑到各地的经济发展与减排能力间存在巨大差异，我国采取了试点探索继而推向全国的自下而上的路径，但这种地方差异性将长期存在，即使全国性的碳排放交易体系顺利建立。

那么，如何平衡中央政府与地方政府在总量目标设定上的权限配置问题，对欧盟与中国而言均是重大挑战：中国未来的碳排放交易体系如果采用分散决策模式，由各省自主决定其碳排放交易总量控制目标，该怎样保证各省设置总量目标的一致性从而保证排放企业的公平竞争？如果采用集中决策模式，由中央政府（国家发改委）直接确定全国碳排放交易总量控制目标，又该怎样将地方差异性纳入考虑？这些问题还需进一步思考。

碳交易市场的构建与完善

从欧盟发展经验来看，碳交易体系的建立存在“试验-建设-完善-常态化”的循序渐进过程，经过试验阶段后，逐渐步入体系建设、体系改革的发展阶段，在加强碳交易体系建设的同时，提高欧盟对各成员国的总体管控力度，逐步放开市场交易范围，刺激碳交易市场迸发活力。由于我国幅员辽阔、省份众多，各区域产业结构存在差异性、复杂性明显的特点，因此我国碳交易市场发展的第一阶段由“试点”起步，按照“试点-建设-完善-常态化”的过程逐步构建完善。

我国率先在北京、上海、广州、深圳、湖北、天津、重庆、江苏、福建共9个省市开展碳交易试点，各试点可根据自身情况对不同的碳排放交易模式进行试验探索，从而为建立全国性碳排放交易制度积累发展经验；第二阶段，形成全国统一的碳排放交易市场，以资源分配方式为主，逐渐扩大纳入控排范围的行业与企业；第三阶段，完善碳交易体系，将免费配额分发的运作模式向竞价拍卖的模式转变，提高碳配额交易竞拍占比；第四阶段，推动我国碳交易市场常态化稳定发展，扩大国际减碳义务承担比重。

“水床效应”的风险防范

以欧盟为例，虽然《欧盟运作条约》促使各成员国制定了宏大的减排目标和严苛碳排放处罚措施，但由于第二阶段时，EU-ETS采取了欧盟范围内的总量控制目标，各成员国在国家层面缺乏总量控制目标，可能会导致一方成员国以严格的措施减少的碳排放，转化成其他成员国新增的碳排放。因此，在第三阶段时，欧盟调整分配策略为集中决策模式，保障总体目标能够实现的同时，也对各成员国内部及相互间碳排放调整空间进行限制。

目前，我国已初步走过试点阶段，在“九省共建”试点模式的经验支撑下，我国碳交易市场在全国范围内开始推广建设，碳强度目标已经分配到各省区、各市县，在设置总量控制目标时，也应考虑可能产生的“水床效应”问题。如果我国碳排放交易体系采用集中决策模式来设置全国性或全省性的总量控制目标，怎样能够既保证减排目标统一性，又能够鼓励地方政府对碳排放交易企业实行更加严格的碳减排政策措施，从而促进碳减排与低碳经济的发展，将是我们需要面对的重要挑战。

结语

欧盟碳排放交易体系践行了排污权交易理论，为世界各国构建碳交易市场提供了参考，也为全球碳交易体系的构建与运作提供了制度、机构等基础。本文通过分析欧盟碳排放体系的建设情况及对我国的启示，认为应切实依托我国国情，合理选择碳减排目标、合理配置总量控制目标设定权限、循序渐进完善碳交易市场、做好可预知的风险防范是建立符合我国发展利益的碳排放交易机制的必由之路。

【参考文献】

[1]刘志强,唐艺芳,谢伟伟．碳交易理论、制度和市场[M].湖南：中南大学出版社，2019.

[2]江苏生态环境. 碳达峰——世界各国在行动. [2021-01-19]

[3]陈惠珍.减排目标与总量设定:欧盟碳排放交易体系的经验及启示[J].江苏大学学报(社会科学版)，2013.

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