云南批建13个国家公园：怒江大峡谷国家公园将不包括大峡谷

沉寂多年的怒江，因为年初一条 “突然”的新闻重回公众视野。

2016年1月25日，时任云南省委书记李纪恒在政协云南省第十一届委员会第四次会议上提到，云南将停止一切怒江小水电开发，推动怒江大峡谷申报国家公园，使之成为旅游天堂。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）日前采访获悉，怒江早在2009年就被纳入云南省的国家公园规划区域，后被拆分为怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园。

但怒江大峡谷国家公园的规划区域，都在一定海拔之上，并不包含怒江干流所在大峡谷及河滩地区。有些涉及到支流小水电站的地方，也在规划中被避开。

云南省林业厅野生动植物保护与自然保护区管理处副处长李鹏对澎湃新闻说，建设怒江大峡谷国家公园，与怒江干流停止水电开发二者之间并无直接关联。他说，规划时的考虑是，如将大峡谷涵盖在国家公园内，意味着怒江两岸的老百姓也将要被安置，成本太大。

怒江大峡谷申报国家公园的背后是云南省宏大的国家公园建设战略，2009年，云南省政府组织编制了《云南省国家公园发展规划纲要（2009－2020年）》，计划到2020年，根据不同的交通区位、资源禀赋等，云南将建成12个国家公园。

截至目前，云南省已经批建了13个国家公园（怒江国家公园后一分为二），是拥有国家公园最多的省份。2016年1月1日，《云南国家公园管理条例》出台并实施，这是全国首部有关国家公园的法规。

自十八届三中全会将国家公园建设上升为国家意志后，目前已确定在云南等9个省份进行试点。而云南上报的试点普达措国家公园，专家评审认为试点实施方案中旅游开发过度，目前云南修改方案后已重新上报。

国家林业局2008年批复同意云南试点

早在2009年，云南就提出建设“怒江国家公园”的想法。

“当时还没有‘大峡谷’三个字，也没后来分出去的独龙江大峡谷国家公园。”云南省林业厅野生动植物保护与自然保护区管理处副处长李鹏告诉澎湃新闻。

“国家公园”的概念最早始于美国，而中国的第一个国家公园出现在云南——香格里拉普达措国家公园。

李鹏介绍，早在1996年，云南省就启动了国家公园的前期调研，直到2006年，普达措国家公园才建成投入试运营。

作为中国“第一个吃螃蟹的人”，云南积累了丰富的国家公园建设经验，目前已规划建设的国家公园有十几个，是中国规划建设国家公园最多的省份。

与国外国家公园着力保护资源不同，中国特色的国家公园从一开始就面临发展与保护的博弈，从已经建成10年的普达措国家公园到正在规划中的怒江大峡谷国家公园，这样的博弈一直相伴。

1998年之前，普达措国家公园所在迪庆州的主要经济支柱是木材砍伐和加工，但1998年洪水后，中央要求停止长江、黄河流域中上游的天然林采伐，迪庆州的“木头财政”也走到了尽头。时任迪庆州州长齐扎拉在一篇文章中回忆，当时政府迫切需要找到一条可持续的发展之路。

迪庆州曾尝试过发展生态旅游，但发现没有成熟的经验可以借鉴。2003年，清华大学校党委副书记史宗恺到迪庆州挂职州委副书记，分管旅游、文化等工作，提出在迪庆州建设国家公园的想法。

齐扎拉回忆，国家公园的模式在国外已有成熟经验，结合迪庆州的实际情况，云南省委领导对这一提议也非常支持。

很快，属都湖和碧塔海及其周边的森林湿地，被划为国家公园范围，整合后的区域被名为普达措国家公园。由于公园涉及到的区域主要为林地，林业部门顺理成章成为这项工作的牵头单位。

“因为我们在下面有脚，”李鹏认为，林业部门广布基层的护林员，在管理国家公园方面具有天然优势。

2005年，公园规划完成并动工建设，2006年8月1日，普达措国家公园正式对外试营业。国家公园的名片很快显示其号召力，2007年，普达措国家公园收入1.05亿元，而此前属都湖和碧塔海两个景区的收入，也不过几千万。当初建公园欠银行的2亿贷款，没过几年就还清。

李鹏介绍，正是看到了普达措国家公园的成功经验，国家林业局2008年正式批复同意云南省作为国家公园的试点省份。

获得国家林业局的试点许可后，2009年，云南省政府组织开展了“云南省国家公园发展战略研究”，组织编制了《云南省国家公园发展规划纲要（2009－2020年）》。

这一纲要计划到2020年，根据不同的交通区位、资源禀赋等，云南将建成12个国家公园。怒江国家公园包含在这12个国家公园中。

国家公园不包括怒江干流

云南省的国家公园建设，由地方政府制定申报，省政府常务会议通过，省林业厅作为国家公园的管理和监督单位，负责申报材料的审核。

到正式对外公布时，怒江国家公园变成了“怒江大峡谷国家公园”和“独龙江国家公园”，此前纲要规划到2020年建成的12个国家公园，也相应地变为13个。

云南省林业厅野生动植物保护与自然保护区管理处负责国家公园项目的张一群告诉澎湃新闻，怒江国家公园的申报工作自2014年启动，随后有专家到怒江考察，认为包含在怒江国家公园内的独龙江片区，其资源完全可以独立支持一个国家公园的需要，建议将独龙江从怒江国家公园中剥离，单独申报。

此外，专家们还认为，怒江大峡谷作为怒江特别的自然景观，应该在名字中体现出来。曾有人建议用“东方大峡谷”名字，但多数人认为，怒江大峡谷作为世界上最长的大峡谷，不应该用一个比拟的名字代替，最后还是保留了怒江大峡谷本来的名字。

专家们的两项建议报到云南省政府后，得到了省里主要领导的支持，原来的“怒江国家公园”遂被拆分为怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园。

4月22日，云南省国家公园管理办公室在昆明组织召开了怒江大峡谷国家公园、独龙江国家公园设立评审会。参加评审会的有来自中科院昆明植物研究所、中科院昆明动物研究所、云南大学、云南省国家公园专家委员会等机构的专家。两个国家公园均高分通过了此次评审。

设立评审会结束后，8月1日，《怒江大峡谷国家公园总体规划》和《独龙江国家公园总体规划》在昆明顺利通过了专家评审。

张一群说，总体规划评审通过后，仍有一些专家和部门的建议需要纳入，方案仍会做适当微调，最终定稿目前尚未公布，预计9月底可以将定稿完成。

8月3日，云南省怒江州委宣传部在新华网云南频道上发布公告，向社会征集怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园LOGO设计方案，并首度公布了两个公园规划范围，两大公园面积共57.6万公顷。其中，怒江大峡谷国家公园总面积35.88万公顷，规模属于大型国家公园。

值得一提的是，怒江大峡谷国家公园规划区域并不包括怒江大峡谷。张一群透露，怒江大峡谷国家公园主要是依托高黎贡山国家级自然保护区为依托，“基本都在山上”，面积比保护区略大。规划区都是在一定海拔之上，并不包含怒江干流及河滩地区居民。而有些涉及到支流小水电站的地方，也在规划中被避开。

一位云南林业系统人士透露，因为旅游项目开发的客观要求，需要协调周边区域作为配套资源，因此将怒江大峡谷纳入到了命名当中，但怒江大峡谷国家公园的保护区域，并不包括怒江干流。

“就像那些房地产宣传一样，总要告诉你这个小区周边有些什么更具吸引力，但实际上这些东西并不属于小区范围。”这位人士说。

此前，有舆论认为建设怒江大峡谷国家公园，意味着怒江干流将停止水电开发。

李鹏说，二者之间并无直接关联，如果将大峡谷涵盖在国家公园内，意味着怒江两岸的老百姓也将要被安置，成本太大。

怒江干流水电开发究竟何去何从？澎湃新闻曾向负责审批大型水电开发的国家发改委和能源局致函，截至发稿未获答复。

不过，长期关注怒江水电开发的中科院昆明植物研究所研究员许建初告诉澎湃新闻，自从上届政府叫停怒江干流水电开发后，反对怒江建大坝的声音要远高过支持方，加之近几年东部地区电力需求的减少，市场因素和舆论压力已经让怒江错过了建设大坝的最好时机。

国家公园从“自封”转向国家意志

云南对国家公园的一些制度探索走在前列。

截至目前，云南省已经批建了13个国家公园，是拥有国家公园最多的省份。2016年1月1日，《云南国家公园管理条例》出台并实施，这是全国首部有关国家公园的法规。

用李鹏的话说，云南的国家公园走探索出了一条“小面积利用，大面积保护”的路。他以普达措国家公园为例介绍，普达措国家公园规划面积中，作为旅游开发的仅占4.6%，以此换来95%以上资源和面积的保护，是值得的。

虽然顶着国家公园的头衔，但由于并无顶层设计给予制度层面的肯定，各部门之间对国家公园的管理也存在罅隙，云南省的这些国家公园被指是“自封的”。

《云南国家公园管理条例》第十条规定，国家公园的设立应当符合云南省国家公园发展规划和云南省国家公园地方标准，由州（市）人民政府提出设立申请，经省人民政府林业行政部门征求有关部门意见后，提出审查意见，报省人民政府批准。

一些专家认为，名为国家公园却由省政府批复，其权威性会打折扣，云南省短短六七年批复13个国家公园太冒进。在实际工作中，省政府最终又将管理和监督的权力转给林业部门，容易陷入既是管理者又是监督者的尴尬境地。

一位接近云南住建厅的人士则告诉澎湃新闻，按照住建部门的理解，舶来的国家公园概念，与中国的风景名胜区无异，因此如果要建设国家公园，管理单位应该归属住建部门。目前的风景名胜区就归住建部门管理。

但云南省林业系统一位人士反驳称，中国的保护地分类体系跟国外不同，风景名胜区与国家公园管理上理应存在差异。

李鹏则称，住建部门对国家公园的保护区没有资源权属，此外，林业部门对森林资源的管理更富经验。

国家公园究竟由哪个部门管理，长期以来没有统一规定。目前云南省的国家公园均由林业部门管理，而黑龙江省伊春市汤旺河区国家公园则由环保部和国家旅游局主管。环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。

2013年11月召开的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立国家公园体制。这是国家层面首次提到国家公园概念，各省探索终于上升为国家意志。

具体工作由国家发改委牵头。2015年5月18日，国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出，在9个省份开展“国家公园体制试点”。

国家发改委同中央编办、国土部、环保部、住建部、林业局等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》。

根据该方案要求，国家拟在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海开展建立国家公园体制试点。每个试点省份选取1个区域开展试点。试点时间为3年，2017年底结束。

随后，云南省将普达措国家公园上报参加试点。

旅游开发过度还是探索新模式？

按照要求，9个试点省份需要编制一份为期3年的试点实施方案，报给国家发改委组织的专家评审。

澎湃新闻了解到，国家发改委对国家公园的试点把关严苛，截至目前只有青海省的三江源国家公园通过评审，其他8个省份的方案仍在修改完善。

云南省林业厅野生动植物保护与自然保护区管理处副处长李鹏到三江源国家公园去考察过，他发现那里土地广袤，人烟稀少，“每平方公里只有半个人”，是9个试点地中最接近美国黄石国家公园的地区。但其它8个试点地各有各的特点，无法照搬国外的标准。

一位了解评审会情况的人士透露，云南省今年3月份报上去的普达措国家公园试点实施方案，被专家提出了42条问题，主要批评认为普达措的旅游开发过度。虽然有些问题是重复的，但仍让云南有关部门颇感为难，“有些体现公益性的就采纳，取消旅游不能完全接受”。

按照国家发改委的要求，9月15日，其他8个省份需将重新将修改后的方案再次报送国家发改委评审。

有了国家发改委的牵头，国家公园建设获得公众高度关注。与此同时，一些批评的声音也开始出现，其中对国家公园旅游过度开发的质疑，成为焦点。

2015年6月，国家发改委社会发展司副司长彭福伟生在生态文明贵阳国际论坛指出，在国家公园体制建设中，一些地方对中央的战略意图理解有些偏差，只着眼于国家公园的金字招牌，仍希望通过争牌子、打广告达到创收目的，而忽视了体制与机制的创新。

此次由国家发改委牵头的国家公园试点，国家财政并未拨付款项。而目前云南省规划建设中的国家公园，云南省政府从旅游发展基金中，给每个国家公园仅拨付1000万元资金，其他的钱都需要地方政府自己想办法解决。

李鹏说，这1000万除了前期调研和规划，剩下的已不多，后期建设方面的投入，只能通过“特许经营”等方式吸引社会资本力量，这也成为一些专家的质疑所在。

目前，除普达措国家公园外，云南其他国家公园多数仍在规划建设阶段。只是相比其它国家公园，怒江大峡谷国家公园获得了更多的关注。

中科院昆明植物研究所研究员许建初就质疑，怒江建设国家公园是“换汤不换药”，“以前为了财政建大坝，和现在建设国家公园有什么区别？”

许建初说，怒江已经有了高黎贡山自然保护区，按规定保护区内不能搞旅游开发，但现在，国家公园把保护区变成了一种合法的开发。他认为，自上而下的大型项目开发，无法替代从老百姓实际出发，精耕细作、和风细雨的扶贫工作。

对于许建初的质疑，云南林业厅相关人士告诉澎湃新闻，旅游项目并非是破坏保护区，而是依托保护区进行的合法开发，如普达措国家公园的发展已经证明，这种模式对带动当地经济发展是有利的。

这位人士还表示，云南的资源都在大山和大河里，交通不便给这些地方的发展带来了困难，当地老百姓已经为保护付出了代价。如今，在发展与保护兼顾的前提下，国家公园的建设将起到“小范围利用，大范围保护”的作用。

李鹏认为，既然是探索阶段的试点，就应该允许失败，允许“第二种，第三种方案出现”。对于一些专家的观点，他认为也应该多听取，不断总结，“没有一成不变的东西”。

云南省林业厅野生动植物保护与自然保护区管理处负责国家公园项目的张一群说，按照国家发改委的文件要求，3年试点期结束后，各地将根据经验进行总结，届时可能会出台顶层设计，让国家公园真正变成由国家层面指导的工作。