光明网评规范红头文件：别止于看得懂，还要经得起合法性审视

政府出台的政策文件，往往让老百姓觉得“太高冷”，不接地气，也弄不清和自己有哪些具体联系。对于这样的情况，河南省出台了《行政机关政策文件解读实施办法》，要求省级行政机关出台的“红头文件”，要用通俗易懂的语言解读，让群众听得懂、信得过、用得上。

政府部门出台的红头文件让人看不懂，这种现象并不少见。一方面，一些红头文件在表述上，确实存在歧义或显得艰涩，让人不知其意；另一方面，一些红头文件的规定过于宽泛，不够精确，给后续执行留下了过多的弹性空间，也让人有“看不懂”之惑。从这个意义上看，河南要求省级行政机关出台的红头文件，必须配以“白话文”解读，确实属于对症下药。

其实即便没有这一规定，在省级行政机关下发“红头文件”之后，各地方和部门通常也都会出台相应的执行细则。但这种执行细则，往往是以方便执行为中心，要让普通民众“听得懂、信得过、用得上”还是存在一定的差距。甚至，一些地方执行细则，恰恰就是利用了“红头文件”中的模糊和让人“看不懂”之处，以维护部门或地方利益而进行打擦边球式的“各自解读”。就此而言，让民众能够直接看得懂红头文件，也是减少执行损耗，方便民众监督的重要途径。

不过，红头文件若完全依赖于发布“解读版本”，是否会增加不必要的信息发布成本，或因为解读口径不一而更加让人看不懂？这两点也不得不防。这就要求，红头文件的“原件”，就应该要有普通民众的视角，最大限度地确保其表述的精确性，扫除“文字游戏”。而除此之外，从源头上减少和规范红头文件，恐怕才是釜底抽薪之举。

河南的这一规定明确，凡涉及面广、社会关注度高和群众利益密切相关的省政府规章必须进行解读。而在去年，国务院办公厅下发的相关意见指出，要切实加强对红头文件的监督管理，逐步减少行政规范性文件。凡是直接影响公民、法人和其他组织权利义务的事项，原则上都要由法律法规作出规定。然而，媒体透露河南省级行政机关每年出台的“红头文件”就多达千余个，这还只是省一级的红头文件数量，再加上各地方和部门的，其数量之多可以想象。那么，如此多的红头文件，是否与“逐步减少行政规范性文件”存在某种悖逆，值得深思。

还要看到，“红头文件”的发布程序比立法要“简约”得多，其本身的合理性也缺乏足够的保障。而加强对红头文件的“白话”解读，只是有助于解决其与民众对接的问题，而并未触及对红头文件本身合规性的审查。事实上，近年来屡有政府红头文件违法的案例被报道，典型如2013年12月，安徽省政府办公厅转发省安监局等7部门署名的第45号文件：《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》，要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭，而2015年4月，合肥中院判决“确认安徽省政府做出45号通知行为违法”。不难看出，若红头文件自身的合法性不能得到有效保障，再“通俗易懂”的解读，都可能无益于增进民众的权益。 

正视民众“看不懂”红头文件的焦虑，这无疑是一种进步。但社会对于红头文件的规范要求，不能仅止于让人“看得懂”这一个方面。让政府出台的所有文件都经得起合法性审视，并逐步告别红头文件的治理依赖，才是普通民众最希望看到的情形。

（本文原标题为《规范红头文件，别止于让人“看得懂”丨光明网评论员》）