“昭信”无信：晚清新政为何难奏效

时间走到十九世纪最末的时候，这坐享天下两个半世纪的大清国，被轰开大门也已过了五十多年。彼时的大清国早已没了旧日的风采，更大的麻烦是：国库没银子了。

从江宁赔到马关，大清国也是赔光了老本。《马关条约》所规定的最后一期赔款，即将到期。

1898年的正月里，户部奏称“日本偿款数钜期迫，原拟息借洋债，以应急需。乃需用愈急，息借愈难。甫有头绪，而未免纷纭，或已立合同而终成反复。计自去年以迄今日，借债一事，其旋议而旋停者盖不知凡几矣”。

路在何方？

朝臣给出的法子是：仿西法，发股票，息借华款。

从“自强”到“昭信”：特事特办发国债

其时，源自西方的“公债”制度已传至中国。英国传教士艾约瑟译编《西学启蒙》（1885）、江南制造局翻译《保富述要》（1891），维新人士郑观应1880年代成书的《易言》中亦有:“泰西各国，凡兴建大役，军务重情，国用不敷，可向民间告贷，动辄千万。或每年仅取子金，或分数年连本交还，隐寓藏富于民之义，而不欲授利权于异国也。”

实践层面上，1894年推行的“息借商款”当为近代中国最早的国家公债。是年9月，户部以“海防吃紧，需炯浩繁”，举借洋款又多所折损为由，奏准“以息借洋款之法,施诸中国商人”。数月间，筹款“已逾千万之数”。至次年5月，谕令停办。上推更早时，1878年上海采运局道员胡光墉在上海筹设“乾泰公司”，“照泰西章程，设立公司洋行，纠集众商凑资待借，意楚弓楚得，利益归之中华，而取携又较便也”，协助时任陕甘总督左宗棠筹资350万两，以济军需。（其中175万两为汇丰洋行商人出资附股，“不居洋款之名”。）

光绪二十四年正月初九日，年味犹酣，时任詹事府右春坊右中允黄思永上《筹借华款请造自强股票》一折，内言：

缙绅之私财，寄顿于外国洋行或托洋商营运者不知凡几，有在中国之银号钱庄者又无论矣。小民不足责，应请特旨，严责中外臣僚，激以忠义奋发之气。先派官借，以为民倡。合天下之地力、人力、财力，类别区分，各出其余，以应国家之急。似乎四万万民众，不难借一二万万之款。

……

仿西法，每百两为一股，每股分期收缴，还以十年或二十年为度，每年本利共还若干，预定准数，随股票另给票据，十年则十张，平时准其转售，临期准抵交项。

当日，军机大臣面奉上谕，要求户部就黄思永折“速议具奏”。户部接军机处抄出后，于十四日即行回奏，提出具体方案，“借款大概情形初备”。值得注意的是，此回奏中将原黄思永初议之“自强股票”更名为“昭信股票”，冀以“昭大信”。

二月初十日，户部进《遵旨拟定昭信股票章程事》。内称：“连日督同司员熟计终始，兼劝利弊，拟定章程十七条。……一俟命下，既由臣部知照礼部，迅速铸造昭信局印，并分别咨行各省钦遵办理。”

上谕准奏。

一场数钜期迫，面向大清国王公大臣、绅商士民各阶层的财政新政——发行昭信股票，就此拉开大幕。

自臣工上书奏议到最终章程拟定，通令全国实施，前后不过月余。晚清叠床架屋、随处掣肘拆台的官僚系统中，效率堪称神速。如此高效，一面体现出清廷所面临时局之难、压力之大，不容稍作延宕推诿。另一面，新年刚过即搞出个大新闻，也强烈表现出朝廷对“新政”期望之高、之切，可谓特事特办。

从“上谕”到“章程”：从严设计杜纷扰

户部奏遵议右中允黄思永奏筹借华款请造股票一折，据称按照该中允原折所陈详细参酌，拟由部印造部票一百万张，名曰“昭信股票”颁发中外。周年以五厘行息，期以二十年本利完讫。平时股票准其转相售买，每届还期，准抵地丁、盐课。在京自王公以下，在外自将军、督抚以下，无论大小、文武、现任、候补、候选官员，均领票缴银，以为商民之倡。其地方商民愿借者，即责成顺天府府尹及各直省将军、督抚，将部定章程先行出示，并派员剀切劝谕，不准稍有勒索。派办之员能借巨款者，分别优予奖叙各等语。着依议行。当此需款孔亟，该王公及内外臣工等，均受朝廷厚恩，即各省绅商士民，亦当深明大义、共济时艰。况该部所议章程，既不责以报効，亦不强令捐输，一律按本计息、分期归还，谅不至迟回观望也。将此通谕知之，钦此。

以上，为正月十四日户部回奏后，清廷所发上谕。极为概括的就“股票”发行制度设计、募集方法及落实措施等发出周全且严格的指令，尤其强调若干禁令。

查户部回奏及上谕，屡次三番强调“既不责以报效，亦不强令捐输，一律按本计息、分期归还”，“不得稍有迟延及勒索克扣情事”。至于归还方式，考虑到“有股票之人，未必皆有应交地丁、盐课之款”，原定的本息抵税“白条”也改作“各省局发给现银”。派办筹借之员若业绩突出，还可“优予奖叙”：“每户借至一万两以上者，汇奏案闻，在民赏给奖额，在官从优议叙。每户借至十万两以上者，专折奏闻，在民赏给职官，在官破格录用。”

回看“昭信股票”这一开源新举的完整设计，从募集筹款到操办规程，从落实监督到奖优惩劣。字面所观，一切，仿佛都在顺利推进。理念先进、制度完备、机制健全合理。甚至为杜胥吏舞弊营私，特设新机构——昭信局负责，并允准号商代办，以期“不经胥吏之手，无诈无虞”。

从“劝谕”到“派捐”：一如故例办新政

然，历史运行的巨大惯性并不会因突如其来的“制度创新”而轻易更张，无论设计多么完备周全。毕竟，所有的制度，都将由人来经办。即使善政，亦不能自然导向善治。

前文所述，正月十四日户部回奏提出草案，而具体章程至二月初十日方拟定通过。其中多次强调王公大臣均领票缴银，并不责以报效。然正月二十九日即有上谕称：“户部奏恭亲王报效库平银二万两，不敢作为借款，亦不敢仰邀议叙等语。”

前后不过旬余，恭亲王即拔得头筹，率先“捐备巨款”。此时，上谕虽以“一切章程尚未奏定”为由，并未公开认可其报效行为，仍试图纳入“领票缴银”规程。但其所言“恭亲王懿亲重臣，因国用不足，捐备巨款，用意正大，洵足矜式百僚。其忠款之忱，朕心尤深嘉许……庶几天下向风缴银领票，更于大局多所裨益”等语，官场自有其理解。心领神会，风向气氛已成，扩散跟进，不过时间问题罢了。上谕所见：

正月三十日，理藩院奏哲里木盟长亲王等报效银两折；

二月初一日，户部奏署吉林将军延茂报效银两片；

二月初五日，理藩院奏哲里木盟辅国公齐莫特散帔勒报效银两请归入股票办理折。

六月十八日，库伦办事大臣连顺奏报蒙古王公活佛等人所报效银二十万两谕令归入昭信股票办理后，“再三陈恳，不愿领票”。上谕称其“急公奉上之诚，深堪嘉尚”，于是“照章核给奖叙”，其报效银两则表述为“捐”。

风潮已起，从者云集。昭信股票募集，在官场迅速蜕变为一场集体报效。各地官员或腾挪公款，或向富商通融借垫。官员无现银出借亦需“认借”份额，以凑足上报。时任督抚奏报所见，其认借数与实际领票缴银数均有差额，甚至极端情况下，官员所认借部分，后无力“偿还”，竟需地方大员向朝廷请旨开恩豁免。

闽浙总督许应骙：《奏为闽省故员原领昭信股票家属无力措缴请豁免事》，原档现存中国第一历史档案馆。

官无宁日，民何以堪？

继官场报效风起，民间所谓“量力出借”也迅速变为“苛派勒捐”。无论上谕“不准稍有勒索”或章程“倘各州县印委及经手劝集之人有借端扰累勒掯，准人告发。或别经访闻的确，即分别治罪”，皆不过空文虚置。

早在章程公布后不久，闰三月初五日，即有御史徐道焜奏昭信股票流弊甚多，开列有四：需索现银致银号钱铺倒闭，逼令勒捐致商民贿嘱求免，肆意勒索川资解费致民不安，需索无度驱民使投洋教。

三月二十七日，给事中高燮曾进《昭信股票宜分别办理由》一折，更是直言：

“中国近日官场锢习不免假公济私之病。西人举债，审计由议院，出入由银行，民有积赀，官不强迫。中国则兵燹以后，元气未复。加之民不信官，官多剥民。臣风闻各行省此次办理股票，名为劝借，实则勒索。”

诚然，御史参奏向有浮夸甚至不实之处，风闻奏事或故为悚人之语也是“惯例”。但即便考虑到这重因素，前述所揭状况，亦恐去事实不远，抑或称相当程度上反映了昭信股票在地方实施过程中的“异化”。

“官绅吏役尝视息借为利薮，此时开办股票，故习复萌，恐非上司一纸空文所能杜绝。”在“劝办”昭信股票过程中，清廷对于地方官吏苛派勒索弊案并非全然无动于衷，要求“各省督抚通饬各该地方官，按照部定章程妥为办理。商民人等愿领与否，各听其便。如有不肖官吏藉端指派，致滋扰累，立即查参惩办，以杜流弊而顺舆情”。

起居注官右春坊右庶子陈秉和参奏山东安邱县知县俞崇礼办理昭信股票借端殃民，“计亩苛派，按户分日严传，不到者锁拿严押。所派之数不准稍减分厘”。

上谕“著（山东巡抚）张汝梅确切查明，据实参奏。此等情形，恐不止安邱一县为然。该抚务当通饬所属，严切晓谕各该地方官，妥为办理，不准稍有扰累”。

如此严责，屡次再三，然各地摊派苛索之事仍难禁绝。

五月十二日，给事中高燮曾再参时任成都将军恭寿“好谀嗜利，罔恤民艰。纵容家丁任用劣员办理昭信股票”，“令各州县仿照捐输法，按粮摊派，无论贫富，愿领与否，皆不得听其自便，显与谕旨相悖。且迹近加赋，为上敛怨”。七月初六日，御史张承缨亦参奏四川办理昭信股票摊派扰累。

五月二十一日，参奏奉天海城县知县米种“办理昭信股票苛派骚扰，私设班馆，任令蠹役，擅作威福”。

甚至七月末谕令昭信股票停办后，勒索苛派之事仍在继续。

八月初四日，上谕称“河南舞阳县知县张庆麟藉办理昭信股票，勒令钱商卖银三万两，每两比市价减一百文。县试所取第一柴姓言明领票十五张，并不予票，工于取利；考城县知县周应麟，以地丁万余两之邑，勒派至二万余两，拘传责押商民赴省控诉者二三百人”。

“昭信股票”从动议到制度，从纸面到现实，章程所列、谕令所禁各项在现实操办中却一一“应验”，即便三令五申、严辞训责亦无济于事。不责以报效而报效之风盛，不强令捐输而捐输之为炽。官不堪累，民亦不胜索。

至于部定章程所言息借之款“拨还洋款，不作别用”的规制，也自食其言。昭信股票所筹之款，转借挪用者众，解江苏、山东协济赈灾者有之，拨交卢汉铁路公司有之，充作镇压会党起义经费有之，移作教堂被毁善后赔款有之，滇省铜本应急亦从昭信股票银中借用，甚至藩库余款数年之后随意挪支。

凡此种种，不一而足。一场借鉴西方近代财政制度的新举措，在老旧帝国暮日斜阳的泥淖中，终以闹剧、悲剧而惨淡收场。民众遭殃，官员自肥，息借为官绅吏役“利薮”之语不幸再次言中。

河南巡抚刘树堂：《奏为遵旨汇解奉拨昭信股票银两转交卢汉铁路总公司事》，原档现存中国第一历史档案馆。

新政为何难奏效

光绪二十四年七月二十二日，清廷再发上谕，停办昭信股票。

自二月初十《章程》公布始，募集尚不足半年。即便上推至正月十四之上谕，也不过刚满。如此一场举国腾沸，动用全部行政资源而推行的“新政”，最终募集资金止两千余万两，离原定一万万两的目标甚远，而于扰民及败坏清廷所剩无多的正当性、合法性却是“功莫大焉”。

事实上，户部昭信股票章程拟定前几日，总理衙门即与汇丰银行、德华银行在北京签订《英德续借款合同》十七款，借款一千六百万镑，合库平银一亿两，年息四厘五，八三折，四十五年还清。除海关关税外，另加苏州、淞沪、九江、浙东四处货厘，宜昌、鄂岸两处盐厘作抵。

昭信股票，这一近代历史上首次大规模举借内债的新政，从一开始即被抽去了所依存的缘由。名为偿还赔款所借，而赔款所需其实早已另定它法。

喧腾嚣嚷，王朝末期的新政尝试在制度与国情夹缝中艰难挣扎，不幸覆辙重蹈。名为“昭信”实则无信，清廷这一新政充分暴露了其治理的失能、失信。如此，有治法而无治人，成为包括昭信股票在内晚清一系列新政尝试终难取得成效的重要原因。