苏丹军方的“豪赌”：外援、金钱和民意是其发动政变的底气

当地时间2021年10月30日，在苏丹喀土穆的一场抗议活动中，一名男子边挥舞苏丹国旗边高呼口号。人民视觉 图

苏丹自10月25日政变危机以来，街头游行示威抗议不断。11月5日，联合国人权事务高级专员米歇尔·巴切莱特（Michelle Bachelet）呼吁苏丹军方领导人在上周的政变后作出让步，让苏丹回归正轨。但军方和文官集团互设谈判条件，互不妥协，新的和平谈判尚未重启。

纵观2011年中东剧变，军方在各国的动荡中扮演着平衡器的角色，在游行示威群众和统治者之间，军方的倒向举足轻重。突尼斯和埃及的经验表明军队往往会望民意而动，顺应民心，抛弃前统治者，拥抱变革。在突尼斯“茉莉花革命”和埃及“1·25革命”中，军方倾向示威者的态度对当权者的倒台起到了重要作用。而在叙利亚，军队自始至终坚定支持总统巴沙尔·阿萨德是巴沙尔政府能够挺到最后的重要原因之一。

苏丹自2019年4月前总统巴希尔下台以来，军方就一直对民众表现得较为强硬。巴希尔下台后，军方不仅不愿组建文官过渡政府，还镇压继续示威民众。联合过渡政府成立后，军方和文官集团龃龉不断，终于在10月25日发动政变，逮捕了一批对抗军政府的主要民间组织联盟“自由与变革力量”领导人，在后续军方和抗议民众之间的冲突中已有多人死亡。

军方的政治豪赌

实际上，面对国内一波又一波游行示威和国际舆论的巨大压力，苏丹军方正冒着极高的风险进行一场政治豪赌。

首先，军方的政变遭到国际舆论谴责。政变发生后，联合国、欧盟、阿盟、非盟和伊加特（即政府间发展组织，Intergovernmental Authority on Development，IGAD，简称伊加特）等国际组织纷纷谴责政变并呼吁恢复文官统治。非盟暂停了苏丹的成员资格。欧盟威胁称，如果苏丹军方不立即将权力交还给文官政府，欧盟将暂停对该国提供的财政援助。美国冻结了对苏7亿美元的援助，德国常驻联合国代表团表示，已暂停与苏丹之间的发展合作。英国常驻日内瓦的联合国代表称苏丹军队的行动是对革命、过渡进程和苏丹人民希望的背叛。因此，军方政变直接影响到了巴希尔下台后苏丹新生的民主政府的形象和国际地位。

其次，政变会迅速恶化苏丹本已脆弱的经济形势。自南苏丹分裂带走主要石油资源后，苏丹失去了90%的出口产品和一半以上的政府收入，经济陷入困境，直接导致了2013年9月的暴力抗议。再加之自然灾害频发，农业发展乏力，苏丹经济对外援和债务的依赖程度大幅增加，外债由2010年的370亿美元迅速增加到2019年的512亿美元，成为国际货币基金组织（IMF）最大债务持有者。在过渡政府总理哈姆杜克牵头谈判下，苏丹外债正在被减免，外来援助也在不断增加。2021年6月IMF批准在3年内减免苏丹500多亿美元的外债并给予25亿美元的融资用以发展国内经济。

哈姆杜克 人民视觉 资料图

此外，该国对世界银行、非洲开发银行的欠款也已经通过过桥贷款结清。世界银行承诺在未来两年内援助苏丹30亿美元，这是苏丹30年来首次从世界银行获得援助。政变后，美国等西方国家及国际组织立即停止对苏援助，突然削减援助会对苏丹经济带来重创。退一步讲，军方最后即使能够获得最高权力，国内经济也难以为继。再加之国内游行示威民众并无妥协之意，军方政变面临着极高的政治和经济风险，是一场不折不扣的赌博。

军方强硬的底气从何而来？

面对如此大的经济和舆论压力，军方仍然选择政变，其强硬的底气来自哪里？

首先，军方有来自外部势力的支持。中东剧变各国经验表明，外来干预往往会将本已混乱的局势更加复杂化。突尼斯和埃及变局中外来干涉相对较少，政治转型也相对平稳和迅速。叙利亚和利比亚则沦为外国势力角逐的竞技场，内战绵延十年之久。阿联酋、沙特和埃及等地区大国是苏丹军方的重要支持者。政变后，三国一直较为沉默，表态暧昧。沙特和阿联酋与苏丹军方的合作早在巴希尔时期就开始了。2015年苏丹开始参与沙特联军，在也门部署军队。苏丹政府起先派遣一支布尔汗将军带领的正规军队。后阿联酋与苏丹快速支援部队（RSF）指挥官穆罕默德·哈姆丹·达嘎洛（外号赫梅蒂）达成协议，战斗力更强大的RSF部队被派遣到也门战场，支持沙特领导的联盟打击伊朗支持的胡塞武装。

也正是由于阿联酋的资助，苏丹快速支援部队迅速扩大，由原来的5000人迅速扩张到4万人，短短几年内，扩张了近十倍，成为苏丹重要的统治力量。巴希尔下台后，沙特和阿联酋向苏丹提供了约30亿美元的一揽子援助，两国对苏援助一直持续到2019年结束。2019年 5 月初，赫梅蒂访问利雅得，承诺支持沙特抵御“来自伊朗和胡塞民兵的所有威胁和袭击”，并继续派遣苏丹军队帮助沙特领导的联军。

苏丹对阿联酋、沙特和埃及具有战略重要性。从更广阔的红海地区地缘政治变化来看，沙特、阿联酋在苏丹的布局是其对非战略的一部分。近年来，红海东岸中东大国的竞争日益扩散到红海西岸非洲国家。沙特、阿联酋寻求在红海西岸阻击伊朗、土耳其和卡塔尔影响的扩张。沙特、阿联酋阻击伊朗的努力在一定程度上是成功的，2016年两国迫使苏丹与友好多年的伊朗断交，将伊朗势力逐出苏丹。两国也试图阻挠卡塔尔在达尔富尔的斡旋及土耳其、卡塔尔两国投资建设苏丹港项目，防止土耳其军事力量扩张到红海地区。

对埃及而言，苏丹历史上有一段时间曾是埃及的一部分，苏埃两国关系紧密，拥有漫长的边境线，埃及将苏丹视为其国家安全的战略纵深，埃及需要一个稳定的、亲埃及的苏丹政府，并且能够协助埃及在尼罗河水资源问题上共同对抗埃塞俄比亚，军方似乎更可能与开罗达成一致。

阿联酋和沙特还是苏丹外贸主要出口国，对苏丹经济有着重大影响。阿联酋是苏丹第一大出口国，苏丹黄金的90%以上出口到阿联酋市场。沙特则是苏丹第三大出口国，苏丹主要向沙特出口牲畜等农牧业产品。此外，苏丹和沙特、阿联酋之间还存在数百万英亩的土地租赁交易，这是近年来苏丹增强其农业部门收入的重要举措。沙特和阿联酋对苏丹和苏丹军方具有重要的经济和政治影响力。2018年12月，阿联酋停止向苏丹运输燃料，面对外汇严重短缺、巨额赤字和沉重的债务，巴希尔削减了面包补贴，直接导致群众对巴希尔政府的抗议并最终导致巴希尔政府倒台。因此，两国的态度是苏丹政坛变化不可忽视的因素之一。

其次，军方不仅掌握国家暴力机构，还掌握苏丹经济命脉。军队经商在中东非洲地区非常普遍，苏丹也是如此。作为军队的一部分——苏丹快速支援部队（RSF）尤甚，它掌控着一张大型商业网络，部队指挥官赫梅蒂让亲戚经营的朱奈德（Al-Junaid）公司已经成为一个涵盖投资、采矿、运输、汽车租赁和钢铁的庞大企业集团，在一定程度上影响苏丹的国家经济。更主要的是，赫梅蒂控制着苏丹的黄金出口。苏丹2012 年在北达尔富尔州的阿米尔山发现黄金，2017年赫梅蒂完全控制金矿，并成立一家贸易公司经营黄金的采矿、运输和出口。2017年，黄金出口占苏丹总出口贸易的40%。赫梅蒂成为苏丹最大的黄金贸易商。此外，RSF还通过控制与乍得和利比亚边界成为苏丹最大的边防军，在边境通过征税、跨国贸易等方式积累了大量财富。军队通过各种方式积累的财富是苏丹国家财政的主要来源。

最后，军方在国内有一定民意支持。在喀土穆的游行示威者中，也有部分是军方的支持者，他们指责哈姆杜克管理下的苏丹经济不断恶化，人民生活条件不断下降，部分群众认为只有军政府的强势统治才能给苏丹带来稳定，没有政治和社会稳定，经济发展和人民生活水平提高无从谈起。哈姆杜克也因其削减燃料补贴等经济改革措施而在部分民众中不受欢迎。赫梅蒂正寻求将雄厚的资金实力转变为政治实力。他通过财富重新分配笼络人心，每周都能在新闻中看到他将现金交给警察让他们回到街头，交给电力工人让他们恢复服务，或者交给老师让他们回到教室。他还将汽车分发给部落首领，以赢得部落首领的效忠。威权主义回潮是中东剧变后中东地区一个突出的政治现象，虽然似乎又回到了强人政治时代，但在动乱之后，民众对秩序的渴望已经超过了对民主自由的渴望。

以上原因促使苏丹军方有能力，有底气强硬对待“自由与变革力量联盟”。军方明知政变冒着极高的风险而仍然政变，是出自对文官集团掌握最高权力后的恐惧。

最高权力移交后，军方担心什么？

按照2019年8月双方签订的权力分享协议，过渡前期由军方执掌最高权力，后期则由文官政府执掌。按原计划，2021年11月，布尔汗将军应卸任主权委员会主席，移交国家最高权力，文官领导人将担任国家元首。军方担心文官掌握最高权力后对军方进行清算，追究军方此前侵犯人权的责任。

军方虽在推翻巴希尔时最后站在了民众一方，但在2019年6月，军方镇压游行示威者，造成上百人死亡。在最近一周的游行示威中，军方的镇压又造成上百人伤亡。军方很难相信文官政府在取得最高权力后不调查镇压平民的行为。

军方和文官集团在对巴希尔的审判问题上也存在巨大分歧。如何审判巴希尔是军方的重要关切。尽管2020年2月，过渡政府同意将巴希尔移交国际刑事法院（ICC）审判，但布尔汗和赫梅蒂并不支持移交，希望他在苏丹而不是海牙受审。ICC指控巴希尔在达尔富尔犯有针对富尔族（Fur）、马萨利特族（Masaalit）和扎格哈瓦族（Zaghawa）三个少数族裔的种族灭绝罪，战争罪和危害人类罪。

达尔富尔冲突已造成30万人丧生，250多万人流离失所。在达尔富尔历次冲突中，由来自当地阿拉伯游牧部落里泽加特游牧民组成的金戈威德（Janjaweed ）民兵组织是对抗叛乱组织的“中流砥柱”。因其对抗达尔富尔当地反叛武装“战功显赫”，2013年被巴希尔收编合法化，给予快速支援部队（RSF）的番号，并将赫梅蒂提拔为自己的亲信，授予他“我的保护者”称号。巴希尔当时出于对陆军参谋长的猜忌，不愿意将资金用于装备国家正规军，而是大力扶植赫梅蒂的RSF。军方高级将领们有充分理由担心对巴希尔的审判会牵连到军方，会将军方列为达尔富尔战争期间发生的所谓暴行的罪魁祸首。此外，苏丹检方还指控巴希尔在2019年初镇压杀害游行示威者。

因此，在两年短暂的过渡时期里，苏丹政坛并不平静，军方和文官集团面和心不和。2020年3月，哈姆杜克遭遇未遂暗杀，今年9月21日发生未遂政变。军方关键人物一再宣称文官领导的内阁无能。此前“自由与变革力量”的部分诉求已经触及到军方的核心利益。9月未遂政变后，文官领导人还号召统一国家武装力量，这直指赫梅蒂及其领导的RSF。在2019年初的游行示威中，打倒赫梅蒂也是示威者的主要目标之一，他们对赫梅蒂在过渡政府中位高权重一直不满。文官领导对军队渗透国家经济也极为不满，要求所有经济活动必须置于文官政府的监督之下。

可想而知，军方不会同意主动放权，成立一个完全由文官主导的政府。毕竟，埃及的前车之鉴并不久远。2012年，穆尔西当选埃及总统后就迫不及待地解除了国防部长坦塔维和武装部队总参谋长萨米•阿南等一批高级军事将领的职务，寻求削弱军队的影响力。

苏丹局势未来可能会走向何方？

在当前的对峙中，文官集团的牌主要有两张：群众示威游行和国际舆论谴责。军方则把持着暴力机器，拥有雄厚的资金以及地区外部势力的支持。由军方或文官单独把持过渡政府都会被对方所不容，所以在未来很有可能是双方互有妥协，继续组成另一个脆弱的联合过渡政府，期待苏丹在短期内能够回到一个稳定的状态是不现实的。

退一步来看，即使未来苏丹政府真正由文官集团领导了，苏丹政治就能够步入正轨，正式开启民主化进程吗？

纵观苏丹历史和现实，这样的想法很难站住脚。族裔政治，部落主义和身份政治导致的分裂和分裂趋势的发展一直是苏丹政治的致命弱点。苏丹各派别一次又一次无法达成妥协和共识为军方发动政变、介入政治铺平了道路，提供了借口。苏丹自1956年独立以来，已发生16次政变。如今苏丹至少有 80 个政党。即使是“自由与变革力量”内部，所包含的政党囊括了从伊斯兰主义到左翼政党，从传统苏菲政党到新兴世俗政党，从武装团体到新兴工会等各类组织。显然，这些党派在意识形态和政治追求等各个层面都存差异，之所以能短暂团结在一起是因为有共同的敌人，以前是巴希尔，现在是军方。一旦组成完全的文官政府，各党派间的争权夺利很可能会成为苏丹政坛的主要景象。就像在很多发展中国家所呈现的那样，激烈的政治竞争给国家带来的不是民主，而是自我毁灭，届时，军方再次登场恐怕在所难免。

（马小东，北京大学国际关系学院博士研究生）