非洲观察 | 安倍为什么想在非洲撒三百亿美元？

日本：曾经的援非大户

8月27-28日，第六届东京“为非洲发展国际会议”（TicadVI）在肯尼亚首都内罗毕举行，闭幕时发表了《内罗毕宣言》，表示日本和非洲将致力于“基于规则的海洋秩序”，并“携手推动安理会改革”。

参加会议者总人数号称六千，日本有多达一百五十个以上公司、单位派代表出席，会议期间有二十二家日本企业、机构和二十六个非洲国家、次区域组织共签署了多达七十三项谅解备忘录。在会议期间日本首相安倍晋三宣布，今后三年内日本政府和民间将共计向非洲投资三百亿美元，并实施一千万人次的人才培养计划。

对此一些中国国内分析家称，日本此次“大手笔援助非洲”的目的有三：觊觎非洲广阔市场和丰富资源；争取非洲支持日本“入常”；和中国在非洲展开竞争。

这样的分析并非全然没有道理，却忽略了一个事实：日本原本就是对非援助大户。

自上世纪七十年代起日本就致力于对非援助，至上世纪九十年代初达到高潮，当时日本对撒哈拉以南非洲国家直接援助占比高达近百分之五十，换言之，占据了“黑非洲”所获国际直接援助的半壁江山。当时冷战刚刚结束，美俄均大幅度减少在非洲的“赌本”，中国则因自身战略的转型，在那一时期同样减少了对非援助、尤其无需返还的大宗直接援助，日本援助起到了填补空白、满足急需的作用，在当时获得相当可观的正面反响。

但自那以后日本泡沫经济破灭，对非援助在长达二十多年时间里一路下滑，近年来虽有反弹，但和其他洲外大国横向比较则相形见绌，日援占对非直援比重也下滑到百分之二十左右，且大多系日本国际协力机构（JICA）和日本国际合作署（ACCI）牵头、私人企业出资，既缺乏热心，也不愿向长线、高风险项目注资，这在日方而言固然无可厚非，但对非洲各国而言则是不可接受的，正如一位西非国家中央银行（BCEAO）尼日利亚籍高管此次内罗毕会议前所坦言，长线、高风险项目主要是和基础设施建设及工业化发展有关的项目，这恰是非洲所最急需、对非洲可持续增长最为关键的项目，日方在这些方面“避重就轻”，令不少非洲国家感到失望，甚至不满。

日本人许诺的三百亿美元能兑现吗？

去年底，非洲联盟提出“2063议程”，强调在发展基础设施和工业化、城市化的基础上推动非洲可持续发展，但以非洲自身实力并不足以担负起如此“宏大叙事”，因此近来它们一直假各种平台向洲外伙伴提出呼吁，希望加大对基础设施、工业化等项目的投资和帮扶力度，对日本也并不例外。原本日方计划将所谓“安倍倡议”当作此次内罗毕会议的重点，所谓“安倍倡议”，即通过在非洲加强教育和劳动力培训，以及向非洲青年提供留学机会，增进非洲对日本的了解和感情，促进非洲和日本企业、尤其私人企业间的关系。但“安倍倡议”被多数非洲与会国认为“换汤不换药”，反应冷淡，最终迫使安倍作出妥协，转而把“三年三百亿美元”当作重头戏来渲染。

但这“三年三百亿美元”在许多明眼人看来，也是中看不中吃的“样子货”，而安倍的这番姿态，也不免“朝三暮四”的狙公伎俩之嫌：“三年三百亿”固然喊了出来，但那个“政府和民间”的定语却不应被忽视，安倍并未详细解说其中多少归政府出，多少归民间出，倘仍沿用JICA/ACCI的老套路，政府搭台，商业私人资本出资，则其效果、力度等于没有变化，非洲各国所期待的长线、基础项目、高风险项目投资依然不知何在。一些分析家指出，安倍近年来在推动国际合作、援助时囿于日本国力、财力的今非昔比，一直采取这种看上去“多快好省”的借力打力之法，也因此吃到许多苦头，曾被人认为十拿九稳的澳大利亚潜艇合约就是因为政府一头热、企业一头冷，最后功亏一篑。

“人才协力”既是上届东京“为非洲发展国际会议”（TicadV）的主题词之一，也是“安倍倡议”的核心内容，此次会议上安倍承诺也着眼于此，在这方面非洲对日本有所期待，但也并非没有担心，一位塞内加尔外交官就指出，TicadV就提出“人才培训战略”，但第一批受益前往日本进行三年培训的塞内加尔学生才十二人，第二批不过十六人且至今都没能成行，究其所以，同样是因为“许愿的是政府，还愿的是企业”，后者对此缺乏热情，且同样看不到实际利益。十六人尚且如此，遑论一千万？

正如一些分析家所言，日本虽然经济长期低迷，但瘦死的骆驼比马大，综合国力和财力仍然雄厚，但日本经济已经历转型，“制造业王国”时代对大宗产品的需求和胃口早已是明日黄花，日本出口企业虽仍然注重非洲市场，但相对于其他市场而言，其重要性至少并不居前列，在这种情况下，商业资本对向非洲大手笔“输血”的热情远不及更多考虑非经济因素的安倍，也就不足为奇了。

安倍的醉翁之意

安倍致力于“开拓非洲”的一大目标、甚至可说是最大目标，是想“经援换票”，通过提供经济援助换取非洲国家支持日本“入常”，但这恰是最不可能实现的目标：自2009年非盟苏尔特峰会以来，非盟各成员国在安理会改革问题上已达成所谓“泛非共识”，即暂不内部推举非洲自己的安理会常任理事国候选国，而是先集中精力争取安理会改革的利益最大化，高级目标是两个常任理事国、五个非常任理事国，低级目标是至少一个常任理事国席位，此外还呼吁“提高联合国秘书处效率和增加非洲代表性”，尤其重要的是“坚持获得有否决权的常任理事国席位”和“坚持非盟用一个声音说话，反对非盟成员国自行其是”，而日本等G4国家（另三个是德国、印度和巴西）却一直试图游说非洲国家放弃否决权要求，以便减少安理会改革的阻力，“保送”自己“入常”，更屡屡绕过非盟直接游说尼日利亚、肯尼亚、南非等其心目中的“目标国”，这些在非洲各国而言都犯下了大忌。一位贝宁外交官曾指出，“否决权是否放弃”会成为非洲和G4结盟的最大障碍，尽管G4努力说服具体的非洲候选国家放弃否决权要求，和自己保持一致，但那些被游说的非洲国家不可能这样去做，“那样非洲其他国家就会不支持改革方案了”。安倍是G4国家中做上述努力最多、最积极热心的，也自然成了犯大忌最多的，事倍功半自在情理中。此次《内罗毕宣言》最终只泛泛提到“携手推动安理会改革”，照《达喀尔太阳报》等一些非洲媒体的看法“等于什么也没说”。

自TICAD机制1993年设立以来，前五届都在日本东京举行，令会议得了个“东京论坛”的非正式名称，但此次会议前非洲各国态度坚决地将主场争取到非洲本土，一些非盟人士称，这在一定程度上是“非洲各国不满日本在此平台上一味强势、掌握话题设定权”所致，非盟更私下将之视作“重大外交胜利”。此次会议期间，非洲各国一次又一次迫使日本方面让步，“海洋安全”这个日方原本打算“有所寄托”的话题最终变成了无具体指向的泛泛而谈，“安倍倡议”这个“重头戏”甚至连名头都没怎么被提及，正如“马里网”上一位前蓝盔兵指挥官所言，尽管内罗毕会议看似达成了许多“共识”，但“其实除了共识这个词以外就根本就没什么共识”。

非洲有自己的利益、战略和考量，日本也好，其他洲外国家也好，在根据自身利益、战略制订和推动其非洲政策时，切勿忘记这点，错把自己当成了非洲话题的主角。