国研中心｜大企业拖欠中小企业账款，这事该如何监管

中小企业回款慢、账款拖欠，是当前中小企业反映强烈的一个突出问题。为优化中小企业的发展环境，中国在2019年和2020年对账款拖欠进行了集中限期清理，累计清偿行政、事业单位和大型国有企业拖欠民营企业和中小企业逾期欠款8500多亿元，有力推动了中小企业发展。建议下一步着力解决大企业拖欠中小企业账款问题，以完善制度为重点建立长效治理机制。

一、 大企业为何要拖欠中小企业账款

从调研情况看，大企业拖欠中小企业账款，并不是一个简单的“欠钱不还”问题，而是复杂的企业间利益关系问题，通常情况是大企业利用优势地位提出不合理付款条件，如超长账期、大量使用票据、苛刻验收条件等；或者是商业纠纷导致延迟付款，如对产品质量存在分歧等。当前的清欠工作覆盖不到这些领域，需要另外建立一套机制。

对大企业的账款拖欠治理不足。中国过去两年的集中清欠的重点是机关、事业单位和大型国有企业，这是清欠工作的突破口，也是维护政府公信力和提振市场信心的重要举措。但是，针对大企业特别是非国有企业拖欠中小企业的措施明显不足，非国有企业基本没有成为清欠对象。中小企业也普遍反映，大企业的账款拖欠治理工作明显落后于行政、事业单位，拖欠现象依然比较突出。

现有法规对大企业拖欠行为的监管效力不足。中国于2020年9月开始实施的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》），为大企业拖欠治理工作提供了法律支持，但实施效力有限。首先，《条例》与上位法的矛盾。大企业的拖欠行为常常表现在不合理的商业合同中，具有市场优势地位的当事人仍然可以通过付款条件、付款方式的细致约定实现延迟付款的目的，但它没有违反上位合同法规定，即便是延迟支付行为，如果中小企业不主动提出诉讼，《条例》的次法律地位可能导致无法发挥作用。一些大企业也认为正常的商业纠纷不应纳入清欠范围。其次，《条例》属于行政法规，其执行手段不足。对拖欠的大企业只能通过投诉、列入失信清单处罚，但责任认定和纠纷化解的难度非常大。

执法机构能力不足。清欠工作主要采取督查、评估、审计等行政措施，从两个途径入手，一是从债务方入手，即行政、事业单位和大型国有企业主动清理欠款，建立台账，制定还款计划，筹集资金限期偿还；二是从债务人入手，建立了全国违约拖欠中小企业款项登记(投诉)平台和问题线索督办转办平台，畅通企业投诉渠道。以上两种方式主要解决“无分歧”欠款问题，大量“有分歧”欠款依然拖而未决。大企业对中小企业的账款拖欠常常面临非常复杂的问题，简单通过行政命令“一刀切”解决，容易引起更大的市场不公平。目前工信部门作为牵头单位主要发挥协调和督促职能，执法能力和手段均不足。

二、 日本如何治理大企业拖欠中小企业账款

1950年代中期，随着日本经济的高速发展，大企业与中小企业的差距越来越大，大企业滥用优势地位拖欠账款的行为成为普遍问题。为此，日本制定和实施了相关法律，取得了良好效果，值得我们借鉴。

（一）从反垄断执法的角度解决大企业拖欠问题

为了促进大企业与中小企业公平交易，防止大企业推迟支付分包货款，保护分包交易中处于劣势地位的中小企业的权益，日本于1956年制定了《防止延迟支付分包货款等的法律》（以下简称《分包法》）。《分包法》成为日本反垄断法律体系中的重要组成部分，是对《禁止垄断法》的补充。

1、以反垄断法特别法的立法形式提高执法的刚性和弹性。《分包法》是《禁止垄断法》的特别法,两者的关系是特别法与一般法的关系。《禁止垄断法》对分包交易中滥用优越地位的大企业进行了原则性规定，《分包法》进一步细化了规定,使得大企业拖欠问题能够得到及时有效处理。另外,《分包法》缓解了反垄断执法的压力。《分包法》第8条明确规定，当分包交易中的行为违反了《分包法》的规定、同时又违反了《禁止垄断法》规定时，如果违法企业接受了《分包法》的“劝告”，则无需再重复适用《禁止垄断法》，在分包交易中出现符合其法律规定的行为时，将优先适用《分包法》。

2、不断完善《分包法》提高法律实施的有效性。《分包法》自1956年正式颁布以来，为适应经济发展形势的变化，前后经过十次修订，内容逐步完善，依据法理对大企业违法行为的认定标准更为明确、高效。

一是分类实施。对交易行为进行了分类，主要包括制造委托、修理委托、信息成果制作委托和服务提供等四种交易类型，并从资金规模和交易内容两方面明确定义法律的管辖范围。从管辖范围看，比中国反垄断法对市场支配地位的解释范围更广，如对于涉及产品制造、修理、搬运、仓库的交易，规定注册资本在3亿日元以上的企业与3亿日元以下的企业或个人之间的交易；对于涉及信息成果制作、服务的交易，规定注册资本超过5000万日元与5000万日元以下的企业或个人之间的交易等。

二是明确规定大企业禁止的具体行为。主要包括11种禁止行为：恶意压价；拒绝接受产品（服务）；无理退货；擅自减少支付金额；擅自变更合同内容；对中小企业的报复行为；延迟付款；捆绑式销售产品（服务）；大企业要求中小企业提供不正当经济利益；金融机构认为难以兑付的票据；要求中小企业提前对大企业的原材料货款进行结算。基本涵盖了大企业对小企业的各种不合理行为。

三是严格规定大企业履行的法律义务。（1）提供书面文件的义务，一旦交易成立，应该以书面形式提交记载双方企业名称、委托日期、承包企业交付的产品（服务）内容、大企业接受产品（服务）的时间地点、支付费用的时间地点形式等详尽内容的文件。（2）文件保存义务，大企业有义务将写有具体交易内容的文件保存至少两年。（3）明确支付时间义务，大企业最迟要在接受产品（服务）60天以内支付费用。（4）支付利息的义务，如果大企业不能在接受产品（服务）60天以内支付费用，则每推迟一天，需要支付相当于年利息14.6%的滞纳金。如果大企业不履行上述四项义务，并且提供虚假报告，对公正交易委员会的现场调查采取回避、妨害或者拒绝的态度时，则对公司法人处以50万日元以下的罚款。

四是利用“劝告”、“指导”等行政裁决程序提高执行有效性。针对大企业的违法行为，公正交易委员会可以提出“劝告”，要求当事企业即刻停止侵犯中小企业权益的行为。当事企业接受“劝告”后，公正交易委员会可以不诉诸进一步的裁决程序，做出案件终结的决定。

“劝告”内容包括：（1）违法企业信息；（2）违法事实的陈述；（3）对本次违法行为的处罚措施（一般要恢复至中小企业未受损时的状态）；（4）企业对于防止类似事件再次发生的整改措施。这种劝告以书面形式提出，并在公证交易委员会网站公开，会对违法企业的社会公信力产生影响，具有一定威慑力。例如，著名企业森永制果在2019年接受“劝告”后，向五家承包企业偿还了拖欠货款，并在公司内部举办了《分包法》研修活动。对于有违法倾向的大企业，公正交易委员会可提出“指导”，要求企业提出书面整改方案，并在公正交易委员会网站上公开事件，但不公布企业实名，如A公司以仓库空间不够为理由拒绝接受承包公司的交货。实践证明，“劝告”“指导”方式效果显著，绝大多数案件通过“指导”得到了解决（详见表1），这样不仅保证了法律的实施效果，而且大大节约了司法资源，也容易被企业理解和接受。此外，鼓励自查自纠，一些大企业在公正交易委员会开展正式调查之前，主动申告存在违法行为，并自发采取改正措施，对此，公正交易委员会不再对其发出劝告指令。 

表1《分包法》实施状况（单位：件数）

资料来源：根据《令和元年度公正取引委員会年次報告》制作

（二）利用反垄断法的专门机构执法

《分包法》的执行机构主要是公正交易委员会，它是1947年依据《禁止垄断法》设置的反垄断法执行机构。该委员会的委员长由首相征得众参两院同意后任命，其他4位委员从经济产业省、财务省、法务省等部门推选产生，任期为5年，可连任。公正交易委员会的事务总局是主要负责部门，下设贸易局、审判局、经济贸易部等，在全国有七个分支机构，接受垂直领导。

1、确保执法的独立性。该委员会在行政上隶属于内阁府，但在业务上不接受任何机关的指导。法律规定在委员任期内，除非身体不适，宣告破产或者受到刑事处分，即使是首相也不得免去委员会成员的职务。同时限制委员行为，规定委员不得参加政治活动、不得进行商业性营利活动。垂直式管理也削弱了地方政府部门的干预。

2、确保执法的权威性。从法律授予的权利来看，公正委员会拥有执行性行政立法权，可根据《禁止垄断法》相应的规定执行，且有强制性；具有调查权，在取得法院搜查证的情况下，可以对包括政府机构在内的机构进行入室搜查；具有行政执法权，可以对违反《分包法》的行为发出禁令或处以罚款；具有准司法权，可以审议当事人提出的行政复议要求；具有专属举报权，当事人屡次违反《分包法》的条款且拒不改正时，由公正交易委员会向检察机关举报后启动针对反垄断违法行为的刑事程序；具有知情权，包括行政机关在内的团体、企业等违反了《分包法》时，必须将时间经过、改善措施、处罚结果等书面告知公正交易委员会。

3、确保执法的专业性。公正交易委员除了专职人员外，还聘请大量外部专业人员，工作人员近千名。外部聘请人员中主要是律师、经济学家以及数据收集等方面的专家，聘期为三至五年。另外，还从政府部门借调相关人员，任期为3至5年。

4、确保执法的有序性、公正性和透明性。公正交易委员会联合中小企业厅查处违法案件有两个途径：面向全国的企业（个人）实施定期全面调查；中小企业直接向公正交易委员会或中小企业厅申请调查。如公正交易委员会认为有必要进一步核查事实，则可依据法律赋予的权限，要求大企业提供相应的资料并实施现场调查，并对确实违反了《分包法》的企业实施处罚措施。中小企业厅在接到中小企业调查申请后，经判断有必要实施进一步调查，可根据法律赋予的权限要求大企业提供相应材料开展调查，对违法事实轻微者可直接向其提出改善命令，对违法事实严重者可移交公正交易委员会处理。

定期实施书面调查和发布调查结果的做法非常有效。解决了中小企业出于对有交易关系的大企业的依赖，不敢主动检举大企业违法行为的问题。2019年共对6万家大企业和30万家（人）中小企业和个人实施了书面调查，并对大企业各种违法行为涉及金额进行了公布，2019年共向中小企业追加支付了17亿6191万日元货款，从中小企业接收了相当于6亿6438万日元的商品，向中小企业支付了3亿2026万日元的滞纳利息，返还了向中小企业收取的2556万日元的不当经济利益。从报告中看到，违法行为主要集中在大企业延迟付款、减少付款金额、恶意压价以及书面手续不全等方面。应该说《分包法》有效地约束了大企业的违法行为，积极有效维护了大企业与中小企业交易关系的长期稳定。

（三）大力宣传普及法律防患于未然

为了加深企业、个人对《分包法》的认识，树立社会公平竞争意识，公平交易委员会除了通过网上宣传和发行简明易懂的小册子外，还利用各种方式定期召开各种讲座会。如联合中小企业厅在每年11月举办“分包交易公正化推进月”活动，针对企业需求举办“劝告”案例说明会等。同时还在全国各地提供窗口咨询，为企业开设咨询会。在年底会专门针对中小企业的资金周转问题，与经济产业省一起向大企业及其所属团体发出遵守《分包法》的联名文书。

三、 如何完善中国治理大企业拖欠长效机制

在反垄断法制度体系框架下解决大企业拖欠问题。目前的《条例》主要是依据《中小企业促进法》制定的，是建立在促进中小企业发展的制度框架下的。因此，《条例》对大企业的法律约束力和制约力不强，实施效果不足。从日本经验看，在反垄断法制度体系内解决大企业拖欠等问题，有多方面好处：大企业利用优势地位拖欠中小企业账款，利用反垄断法规容易做出法律判决；反垄断法是经济宪法，法律地位高，利于刚性执法；可利用现有的反垄断法执法机构加强执法力度。因此，建议在反垄断法的制度体系下完善中国的大企业拖欠治理机制：一是修改完善反垄断法，扩大对利用优势地位的解释范围，在反垄断法中将“大企业拖欠中小企业账款”规定为滥用市场地位的行为；二是专门制定大企业拖欠中小企业账款法，作为反垄断法的补充法。

利用反垄断机构的力量强化执法。目前中国解决拖欠问题的管理体制是，国务院负责中小企业促进工作综合管理部门承担宏观指导、综合协调、监督检查；国务院有关部门在各自职责范围内，负责相关管理工作。从地方政府管理分工看，中小企业管理部门负责受理投诉，市场监管部门负责对违规企业依法处理。从实践效果看，既没有专门负责部门，也缺乏专业处理能力。建议：一是将国务院反垄断机构作为解决大企业拖欠问题的主要负责部门，发挥执法的核心作用。赋予其独立行使执法权，提高它的权威性，有权独立进行有关案件的调查，提出劝告、指导，直至做出正式裁决，它还有权规定案件处理的程序，依法受理审查企业提交的申请报告，协调其他经济法律、法规和行政措施。二是加强与中小企业管理部门的协作，建立联动机制。中小企业管理部门也有权检查企业的违法行为，但是最终的处罚权应归反垄断部门，这有利于规范对违法企业的处罚措施。

进一步加强实施措施。一是细化相关法律法规条款，明确相关事项规定的标准。对大企业拖欠可进行分类细化，对可能发生的各种违法行为制定详细的判定标准和处罚措施。二是建立多元化的纠纷处理机制，着力化解矛盾。可以引入“劝告”、“行政指导”等制度，以正向引导方式，让大企业及时改正违法行为。三是大力开展普法宣传培训工作。反垄断部门联合中小企业管理部门定期开展各种培训、宣传以及咨询活动，面向企业、社会普及相关知识和理念，推动企业合规经营，防患于未然。四是定期发布相关执法报告，提高执法的透明度。

（作者马淑萍系国务院发展研究中心企业研究所研究员，戴秋娟系北京外国语大学副教授。本文系国务院发展研究中心企业研究所营商环境课题，课题负责人：马骏、袁东明）