智库专家聚焦信访改革，建议改“非正常上访”为“违法上访”

8月27日，“国家治理与信访改革”论坛在南京举行，江苏省社会科学院副院长刘旺洪建议，取消“非正常上访”和“进京非正常上访”概念，建立“违法上访”和“违法进京上访”概念，明确将非正常上访和进京非正常上访行为作为违法信访行为。

这一论坛由紫金传媒智库信访与社会矛盾研究中心、南京大学社会风险与公共危机管理研究中心等联合主办，有来自全国各地信访领域的40余名权威学者和专家参会。

“第三方力量”破解信访“疑难杂案”

目前，众多专家学者提出的以及在部分省市实施的信访改革措施中，重要一点就是引入“第三方介入化解信访矛盾”，是本次论坛重点讨论的议题之一。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）了解到，“第三方介入化解信访矛盾”模式首创于南京，如今已被许多省市信访机构借鉴使用，破解了信访中的不少“疑难杂案”。

南京市委副秘书长、市信访局局长孔祥勇在会上介绍称，2011年4月，南京创造性地成立了信访工作专家智囊团，旨在引入第三方力量，发挥多学科专家智慧和专业特长，研究处理疑难突出信访问题。2013年，智囊团转型为信访工作专家智囊协会，获得民政部门登记成立，成为正式的第三方社会组织。

此外，信访制度立法被列入2016年国务院立法计划预备项，有关信访法治化的研究成为此次论坛最受专家和信访工作者关注的议题。

不少专家指出，1995年由国务院制定、2005年重新修订的《信访条例》只是行政法规，在执行中面临众多问题。

学者：信访制度与机构职能错位

江苏省社会科学院副院长刘旺洪指出，当前，信访制度和信访机构职能存在一定程度上的错位。

“信访制度从本质上说，不是直接解决问题的制度，而是赋予和保障人民群众通过多种形式向各政府反映情况的制度。”刘旺洪称，但近年来，信访制度在某些地区逐步演化为代替政府及其职能部门直接解决信访问题的制度，这导致信访工作部门压力日益加大。

刘旺洪还认为，信访工作机制亟待改革。目前进京非访问题带给地方政府的压力和行政成本巨大，这与信访工作机制不够科学和经济有很大关系。

“各地为了减少进京非访人数，不得不采取各种形式阻止非访人进京，或者采取各种形式限制非访人的人身自由，接回后有时不得不突破法律底线满足非访人的无理、非法诉求。”刘旺洪还提到，地方接访大量人员长期驻京，接访财政成本巨大也是问题。

刘旺洪建议，取消“非正常上访”和“进京非正常上访”概念，建立“违法上访”和“违法进京上访”概念，明确将非正常上访和进京非正常上访行为作为违法信访行为。同时，进一步明确信访制度和信访机构的法律性质和法律职能，取消地方接访制度，实行违法行为地管辖制度。

紫金传媒智库信访与社会矛盾研究中心主任，南京大学法学院教授吴英姿则认为，信访无序与诉访难分是信访制度实践普遍存在的问题，“信访+”二元治理结构是信访法治化的瓶颈所在，要实现信访法治化、规范化的立法目标，不能仅仅停留在“法治化”层面，而应该通过治理模式创新寻求出路。