隐秘的驱逐与监禁：海地移民与关塔那摩监狱的黑暗历史

编者按：9月18日，美国当局宣布将会遣返聚集在美国得克萨斯州与墨西哥边境的海地难民，并于翌日开始包机将滞留在得州德尔里奥（Del Rio）的海地人送回他们的国家。另一方面，在摄影师保罗·拉杰（Paul Ratje）拍摄的最具代表性的照片中，一个脸上带着明显愤怒、看起来像边境警察的白人从马上下来，抓住了一个海地黑人移民的衣服。这些画面引发了民众对于“殖民暴力”和“奴役种族主义”的愤怒讨论。自20世纪90年代中期以来，美国在关塔那摩经营着一个隐蔽的移民拘留中心，其基础模式是长期以来给予海地寻求庇护者尽可能少的程序性保护，然后将他们送回海地。美国对于海地难民的处理经历了三次重大的转变。最初，国务院官员将首批抵达关塔那摩湾的海地难民空运至迈阿密，并为他们提供援助和物资。但此后，几乎所有迫在关塔那摩接受庇护面谈的海地人都被送回了海地。而对于从南佛罗里达的海滩入境的海地难民，移民局则采用了更加公开的手段将其遣返回国，这样的做法也遭到了来自记者和律师的抵制，使得政府的驱逐努力屡屡碰壁。移民局的官员曾试图让海岸警卫队在甲板上完成拘留、庇护面谈、遣返等一系列流程，避免受到记者和律师的窥探。然而，这样的做法很快遭到曝光，移民局转而设计了关塔那摩2.0的难民处理方针，试图让海岸警卫队将所有入境的海地人运送到关塔那摩湾并直接遣返。在1995年“维护民主行动”结束后，移民局设计了关塔那摩3.0的难民处理方针，如果难民能够通过两次审查，美国国务院就会努力将他们重新安置在第三国，如法国或澳大利亚，目的是为了消除人们认为“进入关塔那摩是进入美国的一种方式”的看法。本文原载于《波士顿书评》，作者Jeffrey S. Kahn是加州大学戴维斯分校人类学副教授，著有《主权岛屿:海地移民与帝国的边界》一书。

2021年9月20日，美国当日开始将得克萨斯州一个边境城镇扎营的海地人空运回国，并试图阻止其他人从墨西哥越境。这可能是美国几十年来规模最大的难民驱逐行动之一。

今年9月，美国海关和边境保护局（CBP）工作人员在德克萨斯州德尔里奥（Del Rio）追捕海地人的照片一经出现，就立即引发了公众的强烈抗议。在摄影师保罗·拉杰（Paul Ratje）拍摄的最具代表性的照片中，一个脸上带着明显愤怒、看起来像边境警察的白人从马上下来，抓住了一个海地黑人移民的衣服。拉杰仿佛抓住了一段时间以来，对美国移民政策持强烈批评态度的人所怀疑的本质，即在南部边境发生的事件是定居者的“殖民暴力”和长时间以来“奴役种族主义戏剧”中的最新一幕。副总统卡马拉·哈里斯承认了这种象征的力量，她表示这次遭遇“唤起了我们历史上一些最糟糕时刻的画面，这种行为曾被用来对付我国的原住民、并且曾在奴隶制时期被用来对付非洲裔美国人”。

当拜登政府努力控制这些照片的影响时，事情却发生了转折。美国全国广播公司（NBC）的记者注意到，美国国土安全部（DHS）正在关塔那摩湾（Guantánamo Bay）的移民行动中心进行非武装保安承包商进行的招标。公告中提到，想要竞标成功，承包商的警卫名单中需要有讲克里奥尔语的人。根据这些细节，NBC发表了一篇短文，询问拜登是否在恢复特朗普时代的提议：将移民从边境转移到海军基地。《福布斯》紧随其后，发表了标题为《拜登政府聚焦关塔那摩湾，以关押移民》的文章，《商业内幕》刊登了一篇文章，暗指“拟议的关塔那摩搬迁”。女议员亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯通过推特回应了NBC的文章，称其“非常可耻”。

将关塔那摩及其所有内涵：酷刑、无限期拘留，添加到正在展开的边境危机中，这使得NBC的报道重点从对可疑的政府招标声明的关注，变成了对“在酝酿中的惊人政策转变”的披露。

但是，国土安全部部长亚历杭德罗·马约卡斯（Alejandro Mayorkas）在接受美国国家公共电台（NPR）采访被问及这一事件的前景时回答表示：“关塔那摩湾历来是一个用来遣返海上被拦截人员的地方。这不适用于我们在南部边境遇到的那些人。”伴随着这一否认，关塔那摩被排除出关于“来自墨西哥的海地寻求庇护者激增”的广泛讨论。

马约卡斯部长采取了“这里没什么可看的”的语气试图转移批评，但这一否认本身就透露了惊人的事实。即使拜登政府从未计划将海地人从德尔里奥运往关塔那摩，但是任何关注这些事件的人都应该对关塔那摩湾移民行动中心的存在感到担忧。首先，它到底是什么？为什么国土安全部现在要找会讲克里奥尔语的承包商来运营它？关塔那摩和在那里被拘留的寻求庇护者真的和南部边境没有关系吗？关塔那摩令人生畏的秘密、虐待和机构形式的历史，使这些问题的答案变得比马约尔卡斯部长的回答要复杂得多。

关塔那摩的拘留故事与20世纪70年代海地人跨越加勒比海北部这一非同寻常的海上旅程密不可分；当时他们为了躲避弗朗索瓦·杜瓦利埃（François Duvalier）及其儿子让-克劳德·杜瓦利埃（Jean-Claude Duvalier）的独裁统治带来的镇压暴力和经济破坏逃到美国避难。记者们对这些航行的描述往往集中在破旧的船只、走私者的冷酷无情以及挤在船上的人们的悲惨遭遇。人们很少听说海地的造船大师和技艺娴熟的海地船长，他们长期以来依靠指南针、星星和记忆在复杂的岛际航线上航行。尽管如此，曾经在帆船上运货的海员们确实转而向北运送乘客试图到达美国，这无疑是痛苦的尝试。同样不可否认的是，这些航行对美国的边境控制政策（以及全球的边境控制政策）产生了长远的影响。

一些海地移民船会航行数百英里，直接抵达南佛罗里达的海滩；而另一些船只则会抵达关塔那摩海湾。对于许多海地船长而言，古巴海岸是他们前往迈阿密的重要导航参考，沿着这条路线，海地人必须穿越古巴和海地之间臭名昭著的向风通道，即海地语中的“风之通道”（kanal di van），这条通道经常导致船只受损，需要维修。虽然古巴东端的迈西镇（Maisí）通常也可以作为参考，但一些船长最终选择向西、向关塔那摩湾的保护水域驶去。

根据国务院的一系列电报（其中许多是在诉讼期间泄露的），在1972年至1979年期间，至少有14艘船携带数百名乘客驶入关塔那摩。第一批到达的人被空运至迈阿密，尽管国务院官员在内部备忘录中嘲笑他们是“12名海地使徒”和“流浪汉”，之后又推动了将他们驱逐出境的决定。但其他抵达关塔那摩的海地人在被允许继续旅行之前得到了维修方面的援助和物资。这在今天几乎是不可想象的，因为好心人连对越境者实施最基本的善意行为都会被定罪。例如，在特朗普执政期间，为脱水的移民提供水可能引发联邦起诉。然而，在20世纪70年代，美国官员可以为移民船只提供补给，甚至给他们提供导航建议，而且他们清楚地知道这些船只运载着无证乘客前往佛罗里达海岸。

为了避免将当时的情况描述得过于美好，我们也有必要考虑那些因为船只受损过于严重，以至于无法继续从关塔那摩出发的海地人的情况。他们没有回到海上，而是被扣留在基地，直到美国官员被派去会见他们。这是关塔那摩作为寻求庇护者拘留地的开始。

虽然第一批抵达基地的人被安排飞往迈阿密，然后在纽约重新安置，但此后，99%被迫在关塔那摩接受庇护面谈的海地人都被送回了海地。考虑到被关押在基地的海地人没有接触律师的机会，或者根本无法提出他们的要求，这就不足为奇了。更重要的是，移民归化局将海地人送回太子港的速度成为了关塔那摩日后成为拘留地点的关键。要理解高遣返率的重要性，我们就有必要看看彼时在迈阿密法庭上上演的公开戏剧。

在第一艘海地船驶入关塔那摩湾的四个月后，另一艘船抵达蓬帕诺海滩。随后，更多的船只出现在礁岛群、埃弗格雷斯港和南佛罗里达州海岸的其他地方。移民局对这些海地人并不比对那些被关在关塔那摩的人更有同情心，他们试图在简短粗略的面谈后将几乎所有海地人送回海地。值得注意的是，在海地活动家组成的顽强联盟、进步且激进的律师以及精明的倡议者网络的共同努力下，政府在驱逐这些海地人的过程中屡屡碰壁，这些团体引导媒体去关注海地人的困境，同时也帮助联邦法院看到移民局对他们的庇护申请采取的毫不公正又冷漠无情的态度。

由此产生了一个鲜明的对立面。一边是关塔那摩，移民局将海地人打包送走，迅速且相对隐蔽，这样的做法不会被讨厌的记者和爱管闲事的律师看到。另一边是南佛罗里达州，移民局在那里发现自己陷入了法庭斗争，被公开指责为种族主义者，结果是其对海地人的驱逐机制几乎完全崩溃。

古巴关塔那摩湾监狱

移民局的官员并没有忽视这一差异。在两份备忘录中，其中一份显然是由移民局副局长马里奥·诺托在1978年写的，提到计划召开一次会议讨论“让海岸警卫队将海地人运送到关塔那摩湾的可行性”。换句话说，与其等待海地寻求庇护者驶向海军基地的码头，移民局的高层已经开始考虑直接将海地人带到关塔那摩的可能性。虽然备忘录中没有明确说明这一提议背后的理由，但很明显在关塔那摩湾基地遣返海地人更为容易。就这样，移民局在关塔那摩种下了更正式的临时庇护处理程序的种子。

关塔那摩的相关政策为将该基地作为移民拘留地创造了条件。但事实并非如此。相反，政府官员抓住了一个更简单的选项：他们将海岸警卫队作为行动的起点和终点。拘留、庇护面谈、遣返，所有这些都可以在甲板上完成，无需受到记者和律师的窥探。

在执政的第一年，罗纳德·里根就发起了最初被称为“海地移民封锁行动”（HMIO）的行动。从本质上讲，该计划是为了将海地人的庇护审查转移到境外，努力复制在关塔那摩发生的情况：即在美国海岸警卫队的船只上进行快速和几乎全面的遣返。如今，这个项目被称为“阻止外来移民行动”（AMIO），这是在1989年被重新设计的名称，大概是为了让这个项目听起来不那么针对海地人。

在过去四十年内，海上移民封锁已成为标准的边境管制工具。美国海岸警卫队的船只在太平洋和大西洋拦截移民，欧盟及其成员国在地中海和大西洋拦截移民；澳大利亚在太平洋拦截移民，并在过程中加入了自己创造的一些变化。但回到1981年，HMIO刚刚成立的时候，这种将国家边界推到世界海洋的努力是“新颖”的，它标志着一种反常的范式转变。

从纸面上看，拦截应该是为了保护寻求庇护者的权利。被拦截的海地人将接受面谈，如果有迹象表明他们可能害怕受到迫害，他们将被带到美国本土寻求庇护。其目的（还是从纸面上来看）是为了履行美国对国际难民法的承诺，但数字表明情况并非如此。

在拦截的第一个十年里（1981～1989年），有21461名海地人在海上被拦截，但只有6人被带到美国本土并提出正式的庇护申请，人数尚不到1%的十分之一。当时海地正处于剧烈的动荡时期，包括杜瓦利埃王朝经历的暴力与死亡、多次政变，以及选举日大屠杀。多年后，与我交谈过的一位移民局官员承认，拦截人员在拦截机上进行询问时，“没有阅读过该国情况”，“对法律了解不多，甚至对难民的定义也不了解”，但他们的工作总是受到移民局老板的“肯定”，因为他们只批准了少量海地人进入美国。

因此，拦截行动成功地实现了它的设计目标：复制上一个十年在关塔那摩取得的高遣返率。到1990年，移民局已经压制了针对该计划合法性的攻击，并对围绕人权律师委员会关于该计划的报告的一些负面宣传作出了回应。但对于移民局而言，即将出现的困难是人们将更加关注“作为制度形式”（institutional forms）存在的拦截和关塔那摩中心。

当记者们谈论关塔那摩的难民时（之前相关的报道非常之少），他们经常提到1990年代；却全然不提1970年代。除了一些例外，比如记者卡罗尔·罗森伯格（Carol Rosenberg）的批评性报道。记者们还试图给人一种印象，即关塔那摩在1990年代中期后，就不再是一个处理难民的场所了。这并非事实。在1991年至1995年期间，该基地关押了最多的寻求庇护者：包括数万名海地人，之后又有数万名海地人和古巴人遭到混合关押，这些营地的存在“为进入21世纪后在该基地关押寻求庇护者的做法”奠定了基础。

20世纪90年代在关塔那摩处理难民的故事，也是海地向民主过渡失败的故事。1990年12月，海地人民在该国首次自由和公正的选举中以压倒多数选出让-贝特朗·阿里斯蒂德（Jean-Bertrand Aristide）为总统，结果却看到军方在第二年9月将他赶下台。当他的支持者走上街头抗议时，数百名士兵开始对他们进行屠杀。随之而来的是海地人的海上大逃亡，而美国的拦截计划也开始超速运转。

在海上拦截海地人并没有像前十年那样为移民官员提供简单的解决方案，至少开始并非如此。由于确信移民局在海上对海地人进行的面谈是虚假的，并掌握了可信的、关于军方对民选政府的支持者公开暴行的描述，海地难民的支持者对快艇上的庇护程序提出了质疑。迈阿密的一名联邦法官于1991年11月迅速介入，在进行法律挑战的同时，阻止了对海地人的遣返。作为回应，大量被拦截的海地人被移民官员带到曾经作为拦截制度“标杆”的地方：关塔那摩湾。与阻截行动一样，此举的目的是将海地人留在境外，这样律师和法院就可以不参与庇护程序；该基地将为移民局提供更多的喘息空间，同时也保留了司法部认为整个行动的治外法权地位，这种地位是由基地租约条款的司法特殊性所赋予的，它使美国获得了古巴的这一小块土地的控制权，但并没有获得最终主权。

从海上拦截到关塔那摩的大规模移民拘留的转变，成为了头版新闻，也是全国辩论的焦点。对于20世纪90年代的美国公众来说，海地难民的故事就像今天美国南部边境的危机一样。最终，这场辩论让位于美国对海地的军事入侵，军事入侵使得让-贝特朗·阿里斯蒂德回国，并最终阻止了寻求庇护者涌入美国。然而，即使对那些关注难民情况的人来说，在1995年最后一批被拘留者被送回太子港后，关塔那摩和海地难民的故事似乎就结束了。

2021年9月13日，墨西哥韦拉克鲁斯，大批来自海地的非法移民在前往美国的途中被检查站拘留。

当然，隔离行政权力的制度形式很少会消失；它们往往会挥之不去，并产生反响。以阻截为例，它最初是根据1970年代关塔那摩式的庇护处理模式建立的，后来在1990年代反而成为了关塔那摩的庇护处理的参照模型。我们可以称之为关塔那摩2.0。今天，它还是一如既往得强大。美国最高法院甚至在1993年为其提供了更坚实的法律基础，在当时，它认为极端的拦截方式是合法的——这种拦截不提供任何筛选，每一个被选中的海地人都会被送回家。欧洲和澳大利亚最近以美国的框架为蓝本，制定了自己的拦截计划。

在对待海地寻求庇护者的争斗中，出现了更微妙、更技术性的法律影响。例如，在拦截过程中使用的面谈标准在关塔那摩得到了进一步的细化、正式化和检验，后来从20世纪90年代末开始，成为在美国入境点（包括南部边境）实施的快速遣返程序的管理标准。当然，1990年代美国法院干预关塔那摩拘留海地寻求庇护者（特别是那些被关押在基地艾滋病毒检疫营的人）的权力方面的斗争，在法律设计者的脑海中占据了重要地位。在 9·11 事件之后，他们曾致力于为关塔那摩监狱的反恐拘留战争开绿灯。

更为直接的是，自20世纪90年代中期后，拘留关塔那摩的移民做法一直存在，尽管新闻界经常不承认这一事实。在1995年“维护民主行动”结束后，成千上万的人被驱逐出境，移民局并没有像十年前那样，简单地恢复在海上对寻求庇护者进行询问的做法。相反，美国启动了我们可以称之为关塔那摩庇护处理的3.0版本。

3.0版本是这样运作的：如果美国海岸警卫队拦下一艘船，而船上的人最终通过了 “可信的恐惧”面谈，他们将被带到关塔那摩进行额外的面谈，以确定他们是否有 “对迫害的充分恐惧”，这是国际和美国法律中定义的标准。如果他们通过了第二次审查，美国国务院就会努力将他们重新安置在第三国，如法国或澳大利亚。这样做的目的是为了消除人们认为“进入关塔那摩是进入美国的一种方式”的看法。用国务院的行话来说，其目的是避免“磁化”基地。

用于关塔那摩庇护处理3.0的设施是移民行动中心（MOC）：人们担心这个设施可能被用来拘留上个月在德克萨斯州德尔里奥扎营露宿的海地人。在难民倡导者和海地社区中引发不安的招标，只是至少自2002年以来发布的许多招标中的一个，当时Wackenhut Corrections Corporation（现在更广泛地称为GEO Group）开始在MOC提供警卫服务。

虽然国务院和美国移民和海关执法局（ICE）共同负责MOC，但ICE似乎负责处理对警卫和其他承包商的搜查。ICE还在努力使MOC处于几乎完全保密的状态。当我在2017年前往关塔那摩时，可以参观专门用于基地反恐战争拘留任务的设施，但不能参观MOC，甚至不能与任何与它有关的人交谈，尽管我确实在海湾的背风侧走过了它覆盖着防水布的外围。这种经过精心设计的隐蔽氛围似乎已经持续了几十年。

自20世纪90年代中期以来，美国在关塔那摩经营着一个隐蔽的移民拘留中心，其基础模式是长期以来给予海地寻求庇护者尽可能少的程序性保护，然后将他们送回海地。公众对那里的情况知之甚少，而这是精心设计的。我们知道，一些难民在等待重新安置时在基地居住了多年，一些人在这期间能够工作和活动，而另一些人则被关押在监狱般的监禁条件下。但是我们对这些庇护听证会的实际内容知之甚少，对那些被关押在那里的人的待遇也缺乏深入了解。关塔那摩湾的移民行动中心仍然是一个黑盒子。

马约尔卡斯部长承认关塔那摩的移民行动中心是开放的，只是不对来自美国—墨西哥边境的寻求庇护者开放。这意味着，只要潜在的难民是从海上而不是陆地上抓来的海地人，那么将他们拘禁在近乎完全保密的神秘环境中，就不会引起道德或法律上的困境。至少，对批评的漠不关心的回避表明，移民行动中心的继续存在预计不会激起民愤。马约卡斯似乎在说，这并不特殊：这就是我们的处理方式。

这一切中蕴含着危险。在特朗普上任之前，我曾写过关于“对海地移民的一些政策反应”如何重新出现在“处理陆地边界的其他寻求庇护者”的框架中。与此同时，我假设，在美墨边境实施封锁和关塔那摩3.0会更加困难。所谓的“计量”、移民保护协议、庇护禁令以及《第42条》（Title 42）的使用，在很大程度上为封锁和监禁带来了挑战，尽管这些项目一直深陷诉讼泥潭，其命运也尚未确定。另一方面，人们希望“模仿美国在加勒比海岸边境对海地人进行的几十年”的极端措施不会成为另一种新常态。

当人们想到德尔里奥的美国海关和边境保护局特工的照片时，情况就变得更加令人不安。如果在海上或关塔那摩发生了类似的事情，那么如此令人震惊的虐待记录还会遭到曝光吗？拦截和移民行动中心的合法性，是以“在保密中要求信任”的合理性为前提：实际上，我们被告知，没有必要去窥探在幕后发生的事情。然而，鉴于美国对海地黑人寻求庇护者的虐待、妖魔化和病态化的历史，以及用来对付他们的边境政策试验的演变史，我们无法对他们报以这样的信任。在这些罕见的时刻，当在正常化之外的例外情况开始重新出现在公众辩论中时，我们需要抓住这种中断，再次质疑那些容易从视野中消失的事物的合法性。