智库动态｜超大特大城市需降低人口密度和开发强度，提升功能

11月2日，中国社会科学院财经战略研究院与中国社会科学出版社在京共同发布《中国城市竞争力报告No.19：超大、特大城市：健康基准与理想标杆》（下称“报告”）。 

报告指出，中国的空间经济演化在城市维度出现：全国向群内人口和经济活动大尺度聚集，与一、二线城市和中心城区向周边小尺度扩散的同时发生的“大聚小散”；高端要素集中聚集的同时，中低要素产业分散聚集的“高聚低散”；和成熟城市产业升级和成长城市制造业加速聚集的“成长聚集、成熟扩散”三类空间特征现象。 

然而，个别城市也出现了区域流散背景下中心城市聚集的逆向变化，即“大散小聚”的情况。其次，“高聚”体现为高端要素向一、二线城市聚集；“低散”体现为一般产业向三、四线城市扩散，从而“高聚低散”造就了强二线城市的迅速崛起。 

同时，报告提醒，由于一些非市场行为的存在，造成了违反经济规律的“高散低聚”，即高端要素产业的分散和低端要素的聚留。最后，成熟型城市呈现“先聚后散”历程，成长型城市“还在聚集”之中，后工业化时代形成新的聚集特征，个别城市处于“人散我聚”状态。 

另外，报告提出，都市圈是高端要素集中聚集与中低端要素产业分散聚集、大规模要素向圈内集中与圈内中心城市向周边小尺度扩散以及成长型都市圈要素聚集与成熟型都市圈要素扩散的集中体现。从全国总体来看，都市圈集聚了我国大部分的人口和经济，都市圈经济总量占比达到73.48%，都市圈人口总量占比达到63.05%，其中经济、人口规模最大的三个都市圈分别是上海、广州和杭州都市圈。 

另外，报告认为，“长江经济带：崛起于三尺度的聚集与扩散”。北纬31度线是一条重要的经济地理分界线，从地图上看，这条线正好穿过长江流域，界定中国经济权重的分布，可视为中国城市发展的“长江防线”。 

具体而言，长江沿线的都市圈及城市群正加速崛起，呈现由东向西“横向扩散”的趋势。长江经济带“聚集”了中国经济的“半壁江山”，面积占全国的21.4%，是我国影响最大的黄金经济带。2020年，长江经济带总人口约6.06亿人，占全国的42.92%，地区生产总值约47.16万亿元，占全国的46.42%。 

报告认为，鉴于未来15年中国城市化率将从65%提升到75%左右，中国也将进入高收入国家行列，以及人口多土少等国情，特大超大城市合理的规模、密度更接近合理区间的上限。因此，我国特大超大城市内部是一个三层嵌套的体系：根据我国人口众多、资源紧缺、产业结构不均衡的发展状况，与发达国家的城市相比，发展模式几乎是相同的，均呈现多中心、多组团、分布式、间隔状、网络化的发展格局。 

最后，报告认为：我国特大超大城市目前有以下问题亟待解决 

一是存在没有形成多组团体系，居住区域过于集中和单一，功能区和预留地分布不均衡，道路交通体系建设过于封闭和一元化。 

二是存在总体规模大，核心区密度高，空间人口分布不合理等问题。 

三是存在建成区规模偏小，开发强度相对较低，建设用地结构不优，工业用地比重较高，城市空间结构和土地利用亟待优化等问题。 

四是存在经济规模和经济密度仍然相对较低，产业层次较低，输出型产业发展不足，产业布局待优化，分工协作与多层嵌套欠缺，缺少全球顶尖城市，全球城市数量太少，功能层级较低，输出性功能比较弱等问题。 

五是存在“一城独大”且特大超大城市规模均较为接近，多层嵌套的城市体系尚未形成或进展缓慢等问题。 

政策建议部分。报告建议，特大和超大城市功能疏解措施为：要遵循城市演化的客观规律，立足于大都市圈发展的更高站位，破除制约大都市圈内各类要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，通过政府引导市场来实现特大和超大城市非核心功能的有序疏解，推动大都市圈高质量发展。 

另外，为推动我国超大特大城市健康发展，应当降低人口密度、开发强度，提高经济密度，提升功能，扩大都市圈的空间面积，疏解低端功能，建高能级的城市。特别应当制定多层嵌套的大都市圈空间规划；建设多组团、多中心、多层级的城镇体系；积极引导市场来推动特大和超大城市非核心功能疏解；更大范围的公共产品优化布局；创新功能疏解的体制机制。