专家谈中央政策落实：地方特殊性不是拒绝执行中央决议的理由

第一，在中央部署统一性和地区发展不均衡性之间存在着矛盾。这个矛盾表现为两点。

其一，落实中央精神的内在要求与地方政府财力和行政能力不相称。全面贯彻落实中央精神，需要地方政府提供相应的财力和人力支撑，但是从地方来说，中国东南部沿海发达地区和西北部、中部贫困地区发展的差距较大，发展不平衡，部分发展落后地区无法提供足够的财力和人力来执行中央精神，又不得不对其作出回应，所以，只能按照自己现有的经济水平和施行能力对中央精神作出解读，并提出执行方案。相对发达地区则会利用自己的区域优势和先发优势，对中央精神做出更有利于自己的解读，并利用自己的优势向中央施加影响，使一些中央决议朝着更有利于自己所在地区发展的要求倾斜。

其二，中央精神与地方目标和需求存在偏差。中央文件、领导讲话、会议精神等更多是大局眼光和全局战略，以平衡、统一方式统筹部署，但是各个地区的发展目标和需求是不一致的。这使得各地在贯彻中央精神时所秉持的理念不一样。部分地方政府往往会结合地方发展实际对中央精神做出相应改变，造成部分地方政府“跑偏”的客观现象。例如，即使在同一个江苏省，苏北和苏南地区发展水平差异大，对“五大发展理念”的理解和执行会存在较大差异，在实践过程中突出的重点也不同。很多成功的地方治理经验只适用本地，其他地区可以借鉴，但是不能跟风，不能不假思索地照搬照抄。

第二，在中央精神执行的全面性和地方政府领导执政绩效的可预期性之间存在着矛盾。随着领导责任制和绩效评估制在政府机构的推广和实施，绩效成为地方政府领导追求的重要目标。在领会和执行中央精神的过程中，部分地方政府领导倾向于在短期内容易产生优良政绩的工作下功夫，将其作为自己施政的焦点和重点，针对不利于自己政绩的中央决策和决议、领导讲话、会议精神等，他们会选择性地理解和执行。他们往往不愿做“无效工作”或“低效劳动”。笔者把这种现象称为“领会和消化中央精神以谋求自身利益最大化为目标”现象。他们是聪明的地方政府领导，但不一定是合格的地方政府领导。因为他们在解读中央精神时，其解读方向可能发生了偏差，他们只对中央决议或中央精神做出符合自己抱负、欲望或要求的解读，结果是，任何中央决议或中央精神都变成实践其个人抱负的手段。

第三，在中央决议和中央精神执行的客观要求和地方政府领导主观意愿之间存在着矛盾。中央决议或中央精神一般会有一些新的提法。新提法存在有待确定的解释空间，允许解读者做出主观解读。中央决议或中央精神在层层下达过程中，先从中央到省级，省级再结合实际下达到地市级，再下达到县级，这种自上而下的传递和解读过程，由于每一层级领导的理解、领会和领导理念各有不同，对同一个中央决议、中央领导讲话或政治文件，不同层级的每一个领导者都会作出自己的主观解读，最终的施行结果可能偏离中央精神。一些地方政府领导并非在主观能力上存在解读中央精神的障碍，而是在价值目标上没有同中央精神的要求保持一致，也就是说，他们在价值观上出了问题。“非不能也，是不愿耳。”

第四，有的中央决议或领导讲话是比较抽象的文本，同地方政府面对的具体社会政治语境存在适用性和适合性矛盾。每一个地方都存在特定的文化风俗、生活习惯、治理历史等环境因素。中央决议或领导讲话可能会受到一定时间和空间的局限，不一定适应地方政府的特殊社会政治环境。每一个地区都有独特的社会文化生活习惯。每个地方的社会治理都有特定的治理惯性，处于不同的社会历史发展阶段或发展水平，为政一方的领导的工作方法必定受到当地社会文化的影响和发展水平的制约。他们在理解中央精神过程中，不得不考虑当地风土人情、政治传统和治理规则，对中央精神的理解会有一个选择和转化过程。尤其是在县级层面，本地干部受地方环境制约，对中央精神的理解往往带有浓厚地方色彩。

曲解中央精神没有借口！

地方的特殊性不是地方政府曲解中央精神或拒绝执行中央决议的理由。一些地方政府不能总是以差别、差距、特殊性等借口来回避其必须承担的社会、政治和法律责任。中国各地区发展水平不平衡，不同地区的地方政府领导在解读中央决议和中央领导讲话时，所出现的差异有其合理性。我们不能要求西部生产力水平相对落后地区的政府同东部生产力水平比较发达地区的政府，以相同的政策举措回应中央决议和中央领导讲话。承认差别、承认差距、承认多样性，这是做好地方工作的基本出发点。相对于中央决议和中央精神的要求，每一个地方都是特殊的，落后有落后的理由，先进有先进的借口，如果所有的地方政府都以特殊性或差别性作为不执行中央决议，曲解中央精神的理由，那么大家都可以按照自己的意愿各行其是，中央决议和中央精神便成为空头文件。

针对地方特殊情况，中央政府和中央领导会给予特殊政策或特殊关照，但是中央政府和中央领导期望这些政策和关照成为激发地方政府的动力，而不是地方政府和中央讨价还价的筹码。地方政府尤其不能以牺牲人民群众根本利益，以破坏生态条件和自然环境作为代价来谋求地方经济发展。令人遗憾的是，一些地方政府决策者和管理者的确存在不顾自己所负责地区的自然地理环境和社会客观条件，片面解读中央精神的情形。比如，在经济增长方式方面，近年来中央一再强调，要抑制产能过剩，完成产业转型升级。但是一些地方政府官员不愿意自己所管理的地方经济利益受到暂时损失，一再回避中央为解决钢铁、煤炭、能源、水泥、地产等行业产能过剩和产业转型升级所做出的系列决定。他们自行其是，不仅没有减少过剩产能，反而偷偷地继续扩大过剩产能，使中央经济调控一再落空。

完美实现政策上传下达，该怎么办？

地方政府要算各种不同的“账”，不仅要算经济账，还要算社会、政治、文化和生态等方面的账。他们要改变这样一种思考问题的方式：在头脑中对中央决议或中央精神进行过滤、筛选和处理，只留下对自己有利有用的部分，剔除对自己不利无用的部分。假如一些地方政府负责人仍然以片面方式领会中央精神，我们只能说，他们便是只善于打小算盘，只顾自己所管理地区的局部利益或暂时利益的“政治势利者”。他们表面上服从中央决议或中央领导，暗地里抵制中央决议和中央领导。这是典型的阳奉阴违。他们对待中央决议或中央领导讲话精神的策略是，能用的则立，不能用的则废；有用的则存在，不能用的则视若无物。这是典型的实用主义。最终，中央决议无法得到贯彻执行，中央领导的讲话精神无法得到正确领会和准确传达。中央决议或中央领导讲话精神在执行过程中要么半途而废，要么大打折扣。之所以如此，是因为地方干部存在着维护地方利益的“私心”。如此“私心”有一些是合情合理的，它们既要被尊重，又不能被夸大，更不能上升为与中央决议或中央精神对抗的理由。

地方政府领导更要以大局意识对待中央精神，加强自身理论学习，不断章取义，不穿凿附会，做到抓关键、求本质。中央会议和领导讲话不可能考虑到地方政府工作的每一个方面，学习者要灵活掌握中央会议和领导讲话，了解中央会议或领导讲话针对的具体问题和特定语境，全面理解和准确把握中央会议精神，熟悉中央会议的具体内容。在原则上保持与中央会议精神高度一致，落实中央会议精神不打折扣。这是首要步骤，也是最关键的一步。

总之，地方政府领会中央决议和中央精神“不跑偏”是一门大学问。担任地方领导工作的同志，要善于树立正确的人生目标，心中有“大理想”，胸中有“大智慧”，视野要宽广，眼界要高远；要善于把握大势，有大局意识，在工作方向上不犯迷糊，懂得分寸和进退；要善于正确处理国家利益和地方利益的关系，正确处理政府、社会和市场的关系，知道政府工作的边界和自己肩负的使命；要善于借鉴其他地方政府的工作经验，加强理论修养，平时多学习相关专业知识；要善于因地制宜，做好地方治理工作，准确领会中央精神。