城市的未来｜赋予城市流动儿童平等受教育权

澎湃新闻 王煜 制图

根据2021年5月公布的第七次全国人口普查数据，我国流动人口为3.76亿，比2010年第六次全国人口普查时增加69.73%。其中0至14岁少年儿童人口占比18%，人口数超过2500万人。相较而言，2010年六普数据中，6至14岁义务教育阶段儿童为1472万。

在一些外来人口吸纳能力较高的城市，外来少年儿童已占常住少年儿童总量的相当大一部分，如上海，其外来少年儿童已达户籍少年儿童数量的66%，相当于占常住少年儿童总量的四成。规模庞大且占比日增的流动儿童，已经成为城市人口的重要组成部分，对城市未来发展有重要影响。

超大城市实践中的流动儿童融入问题

流动儿童跟随父母在城市生活，其在城市的生活状态、融入程度，直接影响这些孩子未来的发展，也影响城市中有归属感的高质量公民的培养。流动儿童处于适学年龄，接受教育是他们最主要的社会活动。教育，既是他们接触和融入居住地城市生活的入口，也是他们作为现代劳动者获得人力资本投资和人生发展的最重要出口，承载着规模庞大的城市务工家庭对未来的希望。

我国一直在改进外来务工人员子女义务教育方面积极尝试，推动各地义务教育阶段对外来务工人员子女更加开放和普及。如2008年起，上海市启动“农民工同住子女义务教育三年行动计划”，三年内实现了全部农民工子女免费接受义务教育，符合条件的农民工子女可进入公办中小学就学。

笔者及团队近期完成的一项对上海2600位外来务工人员子女的调研显示，这些孩子及其父母家庭，对在上海接受义务教育整体满意。

那么，这些孩子在上海的融入情况怎样？是否有本地归属感？本次调研从文化融入、结构融入和自我认知融入三个大的方面，对处于4至9年级的上海外来务工人员子女的融入情况展开分析，发现义务教育阶段流动儿童呈现出逆转融入的特征，即，这些孩子的社会融入出现了“先上升后下降”的“逆转”曲线。如下图所示：

外来务工人员子女的逆向融入

教育阻隔对流动儿童社会融入的重大影响        

是什么因素使得社会融入随时间推移正向提高的基本特征规律被破坏了？我们的调研分析发现，“年级”因素，也即未来受教育权的阻隔，是导致逆转融入的关键因素。

我国实施9年制义务教育，且教育公共投入以地方政府为主体，各地方政府为外地儿童提供基础教育公共服务仅到9年级（初中教育）为止，之后的高中教育不属于义务教育范畴，外来适龄儿童若要继续普通高中教育只能返回户籍所在地，或者放弃普通高中教育。

虽然部分城市放开了对外来务工人员随迁子女报考职业高中或技校的限制，但在我国现实的教育环境下，不能就读普通高中，基本上意味着上大学接受高等教育的可能性极低。北京、天津、深圳、广州等地规定，外来务工人员子女不能报考普通高中，只能参加高职学校的招生考试。部分地区允许外来务工人员子女仅能报考限定的部分高中。

上海市2015年和2017年相继出台的《上海市居住证积分管理办法》（沪府发〔2015〕31号文和沪府发〔2017〕98号文）都规定，上海市居住证持有人积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。据此，外来人员积分达到规定标准，其同住子女可以与本地户籍儿童一样参加普通高中入学考试。但积分与父母的教育水平、工资收入、社保缴纳等密切挂钩，而乡-城流动人口大多学历低、收入差，从事非正规职业，不参加社保，所以几乎不可能完成积分目标。

因此，事实上，流动儿童在上海接受完义务教育之后，若想继续在当地参加中考和高考，依旧面临诸多难题。随着时间的推移，这些天真烂漫的孩子，越来越感受到和认识到自己在城市继续学习成长的制度壁垒，面临回家乡继续普通高中教育或者辍学打工的痛苦选择。

我们的调研发现，在对子女未来的教育规划方面，很多6年级以上流动儿童的父母已经开始考虑安排孩子回家乡继续普通高中教育。学校教师亦明确表示，有些很优秀的外来户籍孩子还是要回家乡接受普通高中教育，参加高考，以赢得未来的良好发展，继续留下只能进入职高或者辍学，实在可惜。

但由于教育水平和进度存在差异，若要在户籍地家乡参与中考竞争，这些孩子需要提早两三年返回老家以适应当地教育。因此很多孩子在7、8年级就已经计划返回家乡读书。9年级依然在上海就读的外地学生，选择初中毕业后辍学打工的比例高达40%，远远高于8年级的19%、7年级的11%和6年级的7%。

“父母对子女未来的教育规划”体现流动儿童在城市生活的前景，越临近中考的孩子留在上海继续读书的可能性越低，这凸显了教育阻隔对流动儿童社会融入的重大影响。

我国义务教育阶段流动儿童并没能顺利持续地融入城市生活，获得合理的教育机会。相反，长期持续努力却最终遭遇隔离，“想要融入”而不能，这种无力感和被抛弃感，使得这些“喜欢上海（或其他城市）”的孩子，却呈现出融入的逆转下降。

赋予城市流动儿童平等受教育权

我国经济发展迅速，国力日盛，已经跃升为世界第二大经济体，人均GDP已经超过一万美元。我国已实施9年义务教育制度，但国民整体的人力资本较低。农村教育整体水平的低下，将使得我国农村孩子的人力资本积累难以满足新时代经济社会发展的需要。

目前，我国人口的大约55%是农村户籍，18岁以下未成年人口将近3亿。农村户籍未成年人的人力资本积累低，会使得国家整体人力资本受损，国家未来的经济动力和创新活力均将遭受重大影响。

应当高度重视生活在城市地区的农村户籍流动儿童的受教育问题。对已经在城市生活的流动儿童来讲，他们在城市环境中生活长大，最接近实现本地市民化的目标，只要赋予这些孩子平等的受教育权，他们将迅速成长为城市未来发展所需的人才，为城市发展注入活力。但若其本人其家庭进一步向上流动的努力遭遇教育制度坚冰，将使得他们在人生成长受阻的挫折下，形成负面的心理状态和主观态度，不利于城市社会和谐。

我们建议：

一是实施12年义务教育制度，全面提升国民基本教育水平。没有高中以上教育水平的劳动力是难以适应新的时代发展的。而我国的户籍制度却导致大量城市流动少年儿童不能接受正常的高中教育，这无疑是对我国丰富人口资源的巨大浪费。

二是允许在城市居住生活的流动儿童进一步接受普通高中教育，形成连续的人力资本积累和向上流动的通道。

三是除地方财政外，国家财政也要加大教育投入，打破地方财政划地履责的行为动机，真正为我们的孩子提供现代社会基本的人力资本投资。

最后，破除户籍壁垒。我国已经有3.76亿、超过四分之一（26.7%）的人口不在本人户籍地生活，未来人力资本的流动是高效率经济体的突出特征，是否还有必要继续实施户籍制度，是我国接下来重大社会改革和重大社会突破的关键。

相比复杂的社会制度改革，赋予城市流动儿童平等受教育权，鼓励他们通过积极努力获得更高的教育水平和发展机会，无疑是我国新时代实现民族理想的重要途径。

------

“城市的未来”关注3500万流动儿童和6500万留守儿童，呼吁改变1亿中国儿童身份困局。本专栏由上海联劝公益基金会“纵横计划”资助，在此感谢。