光明网评城管执法频引社会冲突：执法无据，部门设置不当

今天（8月23日）有媒体报道说，住建部于8月19日公布了《城市管理执法办法征求意见稿》。该报道称，此举表明城管执法终于迎来了“基础性的”、“覆盖面广的”、“综合性的”法律保障。不过，也有多位长期关注城管执法改革的专家表示，以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低，掣肘城管执法的部门协作问题无法解决，建议以法律或行政法规的形式来规范城管执法。

由上述报道可知，以往城管执法是在没有或缺乏“基础性的”、“覆盖面广的”、“综合性的”法律保障情况下进行的。这种情况，是造成以往城管执法于法无据或根据不足的主要原因，也是城管执法频频引发社会冲突，激发和激化社会矛盾的重要原因。但是，也正如相关专家所言，以住建部颁布的部门规章层级的“办法”是否足以将城管部门的设置正当化，是否足以赋权于城管机构及其执法人员，至少从立法的角度讲，都还成为一个问题。

据住建部所公布的《城市管理执法办法征求意见稿》，城管执法范围在“征求意见稿”中以专章形式作了限定，该范围包括住房和城乡建设全部领域——环境保护管理方面：社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等；工商管理方面：户外公共场所无照经营、违规设置户外广告；交通管理方面：在城市道路上违法停放机动车辆；水务管理方面：向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等；食品药品监管方面：户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等。

此外，“征求意见稿”还给城管执法范围留了一个边界模糊的口子，即“上述事项之外”需要城管执法的，应当同时具备下列条件：(一)与城市管理密切相关；(二)与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；(三)执法频率高、专业技术要求适宜；(四)确实需要集中行使的。

上述城管执法范围内的城市管理事项，不是不该管，而是太应该管，太应该有机构来治理，太应该有部门来负责。然而，不能因为有这么多“太应该”，就可以于法无据的管，就可以不经赋权而“名不正”的管。现在的问题是，上述城管所要执法的范围，有许多执法事项重合于其他行政部门或执法部门的行政和执法事项。这其中的部门协调与对接，以部门规章层级的“办法”显然难以解决。

更重要的还在于，从“征求意见稿”可见，城管执法范围内的事项，有许多重合于公安、食药监、工商等部门的执法事项。尤其是与公安部门执法事项的重合，意味着城管部门在某种程度上具有了强制力。而代表国家行使强制力的部门，其赋权的法律渊源甚至还要高于一般法律，而必须直接来源于宪法。因为国家强制力的行使范围，是公民自由权利让渡的部分范围。如果赋予城管即时性行使国家强制力的职能，则城管机构的设置及其赋权必须有宪法性的法律渊源。

城管执法范围的界定，实际上反映了中国当下社会治理以及治理方式上的诸多难点：不产生“效益”的行政或执法事项，有责机构不负责任，懒政怠政严重；而涉及到城市面子、政绩面貌的事项，往往出现你管我也管的多头来管现象。城管执法，合法性根据必须充足。