G20峰会召开在即，中美能否合作塑造主权债务治理新格局？

【编者按】

应意大利共和国总理德拉吉邀请，国家主席习近平将在北京以视频方式出席10月30日至31日举行的二十国集团（G20）领导人第十六次峰会并发表重要讲话。

早在新冠疫情暴发前，发展中国家的主权债务治理便进入G20议程，疫情暴发后，该议题成为G20合作帮助发展中国家应对危机的重点。中国上升为最大的双边官方债权人，但美国仍主导着全球金融体系的命脉，是驱动全球债务的最主要变量，两国对于在G20框架下加强主权债务治理和促进全球可持续发展具有共同的利益和责任。

上海国际问题研究院在G20峰会召开前夕发布英文版报告《主权债务治理：G20框架下的中美合作》（《The G20’s Sovereign Debt Agenda：What Roles for China and the US?》），旨在探索中美两国如何为双边合作制定新的议程。本文即该报告的摘要版本。

2020年初新冠疫情暴发以来，发展中国家经济和社会体系遭受重创，其主权债务脆弱性明显上升，正在成为一个重要的国际关切。在应对这一全球挑战上，中美两国的合作具有决定性影响。美国新政府上台后，中美两国能否在二十国集团（G20）、多边金融机构等多边框架下加强协调合作，在促进“缓债倡议”（DSSI）落实、提升全球金融安全网、推动发展中国家债务问题的有效解决及世界经济绿色复苏等方面开展务实合作，将备受期待。

一、发展中国家的债务脆弱性

发展中国家的债务增长是国家发展的结果，而债务问题的出现则与世界经济波动密切相关。20世纪70年代以前，发展中国家并不存在严重的债务问题。但在此之后，债务增长周期开始成为发展中国家无法摆脱的现实问题。发展中国家已经经历了三波较大规模的债务增长，且最终都演变成了债务或金融危机。第一波20世纪80年代非洲和拉美国家大规模的债务危机，并导致这些国家经历了“失去的二十年”。第二波发生在20世纪90年代到21世纪初，主要来源于新兴国家和转型经济体私人债务的快速增长，最终演变为东南亚金融危机以及俄罗斯、阿根廷、土耳其等国的金融危机。这两波危机也催生了大规模的国际债务救助和集体应对。

2002-2009年，欧洲和中亚国家出现了第三波债务增长高峰，并最终在2008年全球金融危机的冲击下，演变为新的债务危机。虽然在欧美国家和全球机构的快速应对下，这一波债务危机很快得到解决，但同时却加速了资本向全球的扩张。美国的“量化宽松”、金融监管的自由化、投融资工具的创新等因素，催生了西方国家“巨鳄银行”的出现及其向非洲等全球各个角落的扩张。其突出表现之一为非洲国家私人金融机构外债的快速增长，尤其是2006年非洲国家首次发行欧洲债券后，其发行规模不断扩大。与此同时，中国等新兴国家的海外融资规模也在快速增加。这共同推动了当前世界银行界定的第四波债务增长。2010-2018年间，新兴与发展中国家债务占GDP比重由116%升至170%，其年平均增速达到7%，达到了新的历史高度。相比于前三波债务增长的区域性特征，这一波增长具有明显的全球性特征，覆盖了80%的发展中国家，其中三分之一国家债务占GDP比重至少增加了20%。

2020年的新冠疫情无疑加剧了发展中国家尤其是中低收入国家的债务风险。在疫情之前，超过一半的低收入国家已经处于债务困境或高风险水平。超过32%的中低收入国家的外债占比超过了60%，而2010年时这一比重只有23%，9%的中低收入国家的外债负债率更是超过100%。2021年，约35%的低收入国家和75%的新兴市场国家超过30%的税收收入将用于偿还主权债务。对于中低收入国家而言，严峻的债务偿还压力不仅意味着国家对抗疫和发展的投入将非常有限，而且直接导致债务违约风险的上升。2020年11月，赞比亚对私人金融机构的债务违约引发了国际社会的高度关注，其后又有乍得等国陷入债务违约。如何开展理性的债务重组谈判，避免大规模的债务违约，已经成为各方的重要关切。

二、中美作为共同的利益和责任攸关方

对于此轮发展中国家债务的上升，中国经常被视为主要的推手，从而成为发展中国家债务最大的“替罪羊”。然而，发展中国家债务上升的背后是全球金融体系的扩张和全球可持续发展的系统性挑战，中美两国是共同的利益和责任方。

•美国是发展中国家债务的“总阀门”和“信号灯”

美国作为美元的发行国，掌握着全球债务链的制度规则，且拥有最具创新性的金融服务机构，是全球债务链扩张背后真正的主导力量。美国不可或缺的角色和责任主要体现在如下几方面：

一是美国任何宏观经济政策的调整，事实上发挥着全球流动性和发展中国家债务负担的“总阀门”作用。历史上主要的主权债务危机的发生与发展均与美元政策的走向有着密切关联，此次亦不例外。2020年3月初疫情向全球蔓延引发发达国家股市暴跌后，美联储在两周不到的时间内将利率由1.25%降至0%，并重启大规模国债和抵押债券购买计划，其后决定放宽其30多年来一直遵循的2%通胀目标约束，以更好地为财政赤字“埋单”。当前全球通胀预期大幅提升，将对发展中国家带来更严重的冲击。

二是美国拥有全球最具影响力的金融中心和金融服务机构，事实上对主权债务交易规则的走向发挥着重要影响。1999年，美国废除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），取消了商业银行与投资银行之间的区分，也为“巨鳄银行”的形成打开了大门。2020年最大的主权债务重组案件阿根廷650亿美元债务重组协议的达成，便是由全球最大的资产管理公司美国贝莱德集团领导三大商业性债权人协调机构与阿根廷磋商完成的。全球最具影响力的三大评级机构，即标准普尔、穆迪、惠誉，均源自美国，事实上掌管着全球主权债务市场的准入和交易规则。此外，迄今尚无关于主权债务处置的国际法律机制，相关争议主要依据当事人合约选择的国内法解决，由纽约、伦敦、法兰克福等主要国际金融中心所在地的法院是最常见的选择。

三是美国作为国际金融机构特别是国际货币基金组织（IMF）的最大股东国和总部所在地，可对主权债务治理和处置发挥特殊的影响力。就债务重组本身，协议的达成主要依靠债权债务双方，IMF并不具有法定权力。但IMF通过其“最后贷款人”的救助功能可对主权债务重组发挥重要的撬动作用。美国作为最大的股东国，历史上常常将其政治考量掺入其中，其今后如何发挥引导作用同样值得关注。

•中国作为最大双边债权人的杠杆作用

按美元为主要载体的全球债务链的视角，中国所处的地位与其在全球供应链和全球经济中的地位近似，更多是居于中游位置。不过，中国虽然不具有美国那样的主导和控制力，但亦因其规模影响而具有越来越重要的地位。一方面，中国的金融机构成长迅速，成为不少发展中国家主权债务的最重要债权人；另一方面，巴黎俱乐部（编注：成立于1956年，现由全球最富裕的22个国家组成，专门为负债国和债权国提供债务安排，例如债务重组、债务宽减、甚至债务撤销）作为官方债权人协调平台的代表性明显下降，G20和IMF等全球性机制和平台的作用趋于上升。中国作为世界第二大经济体和IMF、世界银行的第三大股东国，是参与G20为主要平台的全球经济治理最关键的行为体之一，可通过提供援助和政策塑造等方式在促进未来主权债务治理合作方面发挥更具建设性的作用。

三、G20缓债倡议的历史性意义及暴露的中美分歧

2020年4月15日举行的G20特别峰会提出缓债倡议（Debt Service Suspension Initiative, DSSI）”，号召双边、多边官方债权人及商业性债权人允许最贫穷国家自2020年5月至年底前暂停偿还到期相关债务，以使其能够集中资源用于抗击疫情。由于疫情的持续蔓延，2020年10月14日G20财长会议决定将DSSI延期至2021年6月底，并表示将视疫情和债务形势情况决定是否进一步延期。2020年11月13日进一步通过为DSSI国家提供债务处置的多边性“共同框架”，标志着DSSI的目的正在由提供短期流动性向应对债务不可持续问题延伸。

截至2021年3月9日，73个合格DSSI国家中有46个实际提出了参与申请，2020年5-12月底和2021年1-6月份可获缓债总额分别为99.2亿美元和73.1亿美元，二者合计172.3亿美元。虽然DSSI提供的缓债总规模相对于发展中国家的债务总水平而言仍十分有限，但是其标志着G20新兴债权国正式与巴黎俱乐部成员开展主权债务处置协调，具有的制度性意义更加深远。

•DSSI落实暴露的矛盾与分歧

一是不同类型债权人参与的不均衡性。从DSSI国家的债务来源结构看，多边机构、商业性机构及双边机构各占三分之一，但仅双边机构实际参与了DSSI的落实。世界银行为主的多边发展机构作为最大的债权人，以保护“优先债权人地位（PCS）”和3A评级以获得低成本融资为理由拒绝参与。商业性债权人仅以自愿方式在第二梯队参与。债务国在很大程度上亦不愿意申请，以免评级遭到下调，影响其未来市场融资。中国作为DSSI国家最大的新兴债权国，成为DSSI倡议落实的最主要贡献方。巴黎俱乐部成员中，法国、日本占比相比较高，美国相对更低，仅占DSSI总规模的1%略多。

二是商业性债权人的界定，特别是开发性金融机构角色的界定。G7国家及世行均认为，中国国家开发银行（CDB）是倡议覆盖的“官方机构”，应参与DSSI，但CDB自身主张其商业性机构地位，以自愿方式参与了DSSI的落实。这一争议体现了全球范围内开发性金融复兴面临的监管难题，评级机构将之作为商业性银行看待，DSSI则希望将之作为官方机构，可能使该类金融业态面临“两面挤压”的监管格局，与其本应发挥的贯通政府与市场职能的使命相背。

三是债务处置的政策条件性问题。DSSI的出台一是为了帮助最困难国家腾出财政资源以集中抗疫，二是借机推动这些国家加强财政纪律约束和债务可持续性管理，特别是债务透明度问题成为焦点。债权人与债务人信息不对称是主权债务处理面临的最基本问题之一，其中债务国应是主要的责任人，但是，美方及G7国家将之当作“中国议题”大肆炒作，且否定了保存一切商业敏感信息的可能性。

四、G20框架下中美深化主权债务治理合作的方向

发展中国家的债务问题是全球治理和国际发展的重要议题，共同应对和解决这一问题需要中美两国承担应有的国际责任。

第一，走出战略认知困境，本着双方及全球可持续发展的考虑就发展中国家债务问题开展务实合作。中美合作的首要前提是理解和尊重，双方应该秉持理性和科学的态度，反对“阴谋论”和“反智主义”，基于发展中国家债务问题的根源和现实，务实开展对话合作。

第二，加强宏观经济政策协调，使全球流动性扩张政策充分惠及发展中国家，同时预防系统性债务危机的发生。美国应更多从全球金融体系的角度制订和调整宏观经济政策与法律法规，预防全球系统性债务危机的发生。中美双方应最大程度地推动DSSI的充分落地，包括推动私人债权人以灵活方式参与、加强在具体国家的债务救助磋商及支持IMF和多边开发银行等充分调动其融资支持潜力等。美国拜登政府上台以来，同意IMF普遍增发特别提款权方案，是非常具有建设性的政策调整，中美双方应支持IMF尽快拿出公平的再分配方案，使之尽早惠及最困难国家。

第三，推动各方及国际金融机构在G20框架下的有效债务治理合作。鉴于发展中国家债务来源的多元性和复杂性，中美及各方应发挥各自的比较优势，加强在G20、联合国、国际金融机构等多边机制上的集体行动协调，并积极转化为国内行动。美国应利用其对全球金融市场监管的影响力，积极撬动私人部门参与债务治理；中国作为最大的双边债权人，应提升其对国际发展融资合作的监管，并以“共同框架”为基础，建设性参与多边债务治理，撬动各方合作。两国应以20世纪末的“布雷迪计划”经验为参照，以债务转换等最为亲市场的方式撬动私人部门参与债务救助合作，同时通过国际协调合作防止私人资本利用债务危机谋取“不正当利益”。这一进程中，IMF和世行等国际金融机构应利用其政策影响力，发挥公正的第三方作用，为债务国处置债务问题提供有效的技术援助。

第四，统筹债务救助与长期发展，促进债务国通过债务治理进入可持续发展的通道。债务问题归根结底是发展问题，债务问题的改善和解决最终依赖于债务国的经济恢复和自主发展能力。国际发展仍是中美两国相对容易达成共识的领域，双方应充分利用各自在发展领域的比较优势，推动构建综合、互补、协调的国际发展合作格局，通过国际协调合作为发展中国家的经济恢复和能力提升创造更大条件，特别是加大对中低收入国家的发展支持，对发展中国家产品出口提供更大的市场准入，保障对发展中国家投资的便利化，充分释放贸易、投资、援助、融资等举措相互配合促进发展的潜力。