【观察与思考】非洲统一组织的理想与现实｜中国投资

【观察与思考】非洲统一组织的理想与现实｜中国投资 原创 闫健 中国投资参考

导读

为何一个被冠之以“非洲统一”的区域性组织，在推动“非洲统一”方面的表现却乏善可陈呢

●“非洲统一”理想并非泛非主义的主要目标

●恩克鲁玛与“非洲统一”梦想

●非统组织的成立代表了“反非洲立即统一者”的胜利

●非洲联盟时代的非洲统一梦想

非洲统一组织（Organization of African Unity）被认为是泛非主义理想的现代化身。它成立于1963年，2002年为非洲联盟所取代。在其存在的近40年时间内，非统组织在推动非洲大陆去殖民化进程、调解非洲国家间冲突方面发挥了重要作用。相比之下，它在推动“非洲统一”方面却成果寥寥——无论我们将“统一”理解为非洲的区域一体化还是非洲大陆层面的统一国家，情况似乎都是如此。那么，为何一个被冠之以“非洲统一”的区域性组织，在推动“非洲统一”方面的表现却乏善可陈呢？

“非洲统一”理想并非泛非主义的主要目标

作为非统组织思想基础的泛非主义，最早可追溯到大西洋奴隶贸易。面对种族压迫与奴隶制的现实，当时被贩卖到美洲的非洲黑人逐渐产生了相对于白人的自我意识，并产生了团结起来终结种族压迫和奴隶制的共同诉求。因此，从一开始，泛非主义就与海外黑人反抗种族压迫、争取平等权利的斗争联系在一起。自其产生之后，泛非主义就被批评为一个庞杂、缺乏清晰界定的概念。甚至帕德摩尔（George Padmore）——20世纪上半叶最著名的泛非主义理论家——自己也承认，“尽管泛非主义的理念广为传播，但是，我们并不清楚我们具体想要什么，以及如何实现它们”。即便如此，从二战结束之前泛非主义运动的实践看，泛非主义的目标似乎又是清晰的：它一方面要实现非洲大陆的彻底解放，另一方面要为海外非洲人争取平等权利。这一点从20世纪上半叶五次泛非大会发出的呼吁便可得到明证。

从这个意义上讲，“非洲统一”似乎并非泛非主义的目标，至少在相当长的时间内不是——尽管泛非主义者中并不乏主张非洲实现某种程度和形式的统一的主张。例如，贾维（Marcus Garvey）及其领导的“全球黑人进步协会”（Universal Negro Improvement Association）积极推动海外非洲人重返非洲大陆，建立一个统一的黑人国家，他还第一次提出了建立“非洲合众国”的目标（the United States of Africa）。布莱登（Edward Blyden）是19世纪下半叶最著名的泛非主义先驱之一，曾担任利比里亚国务卿和内政部长。他认为海外黑人应当效仿犹太复国主义，重返非洲。他提倡英国西非殖民地的统一，成立一个西非合众国。

但是，这些“非洲统一”的主张存在一些共同的弱点。一方面它们均缺乏具体的行动计划。无论是贾维提出的“非洲合众国”还是布莱登所说的“西非合众国”，均缺乏切实可行的行动方案，最终都停留在了纸面上。另一方面，它们所理解的“非洲”只是“部分非洲”。贾维所设想的“非洲合众国”应当出现在利比里亚，布莱登则将“非洲统一”的立足点设在了西非。他们均没有从整个非洲大陆的层面讨论“非洲统一”问题。事实上，在其历史上，泛非主义长时间内等同于“泛黑人主义”，并不包括北非的阿拉伯人。例如，20世纪上半叶的五次泛非大会均没有北非代表参加，只是到了1945年曼彻斯特泛非大会上，与会代表才第一次讨论北非问题——尽管并没有北非地区的代表参加曼彻斯特泛非大会。

可以说，直到非洲大规模去殖民化运动之前，“非洲统一”并非是泛非主义运动的目标。

恩克鲁玛与“非洲统一”梦想

1957年加纳的独立不仅开启了非洲大陆大规模去殖民化的进程，也为泛非主义注入了新的推动力。随着前非洲殖民地的陆续独立以及海外非洲人争取平等权利运动的进展，泛非主义的主要目标似乎已经或即将实现。在这种情况下，建立一个大陆层面的统一的非洲国家便被一些人认为是泛非主义下一步的目标，这一切都与加纳第一任总理恩克鲁玛（Kwame Nkrumah）的个人努力紧密联系在一起。

恩克鲁玛对于大陆层面的统一非洲国家的追求至少可以追溯到1945年——当年，他推动成立了西非民族秘书处（West African National Secretariat），致力于推动在西非成立一个联邦国家，后者被设想为实现非洲国家联盟政府（a Union Government of African States）的第一步。加纳独立后，恩克鲁玛积极向非洲各国领导人游说“大陆层面的联盟政府”的必要性。恩克鲁玛认为，非洲所有的问题，包括贫困、新殖民主义、巴尔干化、分裂、文化和语言差异，都可以通过“强有力的政治统一”和“非洲人在一个联邦政府下联合起来”加以解决。恩克鲁玛的设想是，在建立一个大陆层面的非洲国家联盟政府基础上，逐步实现非洲大陆在经济计划、国防和外交方面的彻底统一。为了表明非洲国家联盟政府设想的可行性，在恩克鲁玛的推动下，加纳与几内亚在1958年11月23日宣布成立非洲国家联盟（Union of African States），一年之后，马里也加入进来。

但是，恩克鲁玛“立即成立大陆层面的联盟政府”的建议却遭到了其他非洲国家领导人的漠视、甚至是抵制。60年代初，新生的非洲国家在刚果危机、阿尔及利亚解放战争、摩洛哥对毛里塔尼亚主权要求以及是否应当与前殖民宗主国保持密切政治经济军事联系等问题上分裂为两派：一派是以加纳为首的卡萨布兰卡派，另一派是以前法国殖民地为主的蒙罗维亚派。尽管两派在上述问题上争得不可开交，但在非洲统一问题上，两派的分歧并没有看起来的那么大。蒙罗维亚派主张优先考虑经济联合，同时要坚持互不干涉内政原则、政治平等原则、成员国主权领土完整原则以及成员国享有接受或拒绝政治联盟的自由。蒙罗维亚派坚持认为，非洲国家应当实现的统一并不是主权国家的政治整合，而只是“从非洲社会团结和政治认同角度出发的‘愿望和行动’的统一”，主张非洲国家应先从非政治性的功能领域开展合作。同样，即便在卡萨布兰卡派内部，恩克鲁玛的政治联合建议也并未得到广泛认可。卡萨布兰卡派虽在其宪章中提出“要确定我们的意愿，以强化我们在非洲国家中间有效的合作形式，包括在经济、社会和文化领域的合作”。但它并未提及政治领域的合作，也没有明确指出何为“有效的合作形式”。因此，恩克鲁玛的建议并没有得到卡萨布兰卡派其他国家的接受，甚至已与加纳结成“非洲国家联盟”的几内亚和马里两国，也在“政治联盟”的方式和内容上避实就虚、含糊其辞。

即便若干非洲国家领导人承认“统一的大陆层面的政府”是一个值得追求的目标，但他们并不认可恩克鲁玛追求这一目标的方式。例如，坦桑尼亚总理尼雷尔就提出，非洲的政治统一是一个长远的目标，需要采取循序渐进的方式。考虑到大陆层面政治统一的现实困难，他尤其主张次区域的政治统一（比如他提倡的“东非联邦”）应当先行。恩克鲁玛提出了反对尼雷尔渐进主义路线的三个理由：第一，渐进统一的方式为新殖民主义者及其代理人提供了更多的时间来破坏非洲统一的进程；第二，地区主义会导致碎片化、冲突和敌对的地区集团的出现，而非洲无力承受这样的结果；第三，地区主义会夺走非洲大陆层面政治整合的动力。如果用一个词来形容恩克鲁玛在非洲统一问题上的立场上，那就是“曲高和寡”。

非统组织的成立代表了“反非洲立即统一者”的胜利

1963年，在埃塞塞拉西（Haile Selassie)皇帝的协调下，卡萨布兰卡派和蒙罗维亚派国家暂时搁置了其分歧，为非统组织的成立铺平了道路。非统组织的成立标志着恩克鲁玛“非洲立即统一”的政治联合主张被抛弃，代表了蒙罗维亚派的胜利。一方面，非统组织确立的几条重要原则，包括成员国主权平等原则、不干涉成员国内部事务原则以及尊重成员国主权和领土完整原则，都体现了蒙罗维亚派的主张。另一方面，非统组织致力于实现一些功能性目标而非真正的政治联盟，这也正是蒙罗维亚派坚持的结果。非统组织宪章第七条规定了非统组织的四个机构，包括国家与政府首脑会议、部长理事会、总秘书处以及调解、缓和和仲裁委员会。但这些机构均无任何超国家权力。例如，国家元首与政府首脑会议是非统组织最高权力机关，其决议需要成员国三分之二同意方可通过，但是，其决议却没有任何执行机制和约束力，执行与否完全取决于成员国自愿。此外，非统组织还设立了经济与社会委员会、教育科学文化和健康委员会与国防委员会以及其他八个专门性机构。

因此，从一开始，非统组织本就不是一个以推动“非洲统一”为目标的组织。在其存在的将近40年时间内，非统组织在推动“非洲统一”方面的记录乏善可陈：政治上，非统组织秉承不干预成员国内政原则，对于非洲各国的政变和政府侵犯人权现象无动于衷，被讥笑为独裁者的“清谈馆”；经济上，非统组织长时间没有出台可行的非洲经济一体化方案。直到1980年4月，非统组织才与联合国的非洲经济委员会（The Economic Commission for Africa）共同发起了《拉各斯行动计划》，设想以次区域为基础推动非洲的经济一体化，但相关次区域经济一体化安排并未能取得太多实际效果；外交上，非统组织难以确保非洲国家外交政策上的协调。在非统组织历史上，它只有一次成功确保所有成员国采取了共同的外交政策，即非洲国家在1973年与以色列断交，因为后者侵犯了埃及的领土完整；安全上，非统组织对于成员国内部的冲突束手无策。非统组织唯一一次维和行动是1981年对乍得的军事干预，结果以失败而告终。

那么，非统组织在推动“非洲统一”方面失败了吗？答案或许是否定的。因为推动“非洲统一”原本就不是非统组织的目标。

非洲联盟时代的非洲统一梦想

2002年非洲联盟正式成立。非盟的成立被誉为“泛非主义制度化的第三阶段”——前两阶段分别为“泛非大会”时期和“非统组织”时期。《非盟宪章》在引言部分即指出，非盟的成立受到了“数代泛非主义者决心提升非洲人民和非洲国家之间的统一、团结、凝聚力与合作”的鼓舞。《非盟宪章》明确规定，非盟的目标包括“实现非洲国家和非洲人民之间更大的统一和团结”（第三条第一款）和“加快非洲大陆的政治与经济社会一体化”（第三条第三款）。

与非统组织相比，非盟理论上拥有了更多的超国家职能。非盟尽管宣称尊重成员国主权和领土完整，但是与非统组织不同，它允许在“严重情境下”（发生战争罪、种族灭绝罪和危害人类罪的情形下）对成员国进行集体干预。为了增强非盟的干预能力，非盟在2004年正式成立了“和平与安全理事会”（The Peace and Security Council），后者设立了五个旅的非洲常备武装力量，以应对非洲大陆可能发生的安全威胁；在经济一体化方面，非盟鼓励八个次区域经济共同体推动次区域层面的经济合作，并以此作为大陆层面经济一体化的基础；在推动非洲各国公民的参与方面，非盟成立了泛非议会，以增强非盟组织的包容性与合法性。此外，非盟还成立了非洲人权与人民权利法庭（African Court on Human and Peoples’ Rights）与非洲国家相互审查机制（African Peer Review），以纠正非洲各国政府侵犯人权、腐败、治理不善等问题。

但是，在现实中，非盟在履行上述超国家职能方面仍旧面临着诸多困难。比如，非盟在维持非洲大陆安全方面缺乏必要的资源和能力，因此，它不得不依赖西方的资金支持来开展它的前两次维和行动（2003-2004，布隆迪；2004-至今，苏丹）；非盟议会原本是要为非洲各国公民和非政府组织提供参与非盟事务的平台，但在实践中，它却变成了各国议员代表的“清谈馆”；非洲国家相互审查机制并没有任何执行机制，完全取决于当事国的自愿，而非洲人权与人民权利法庭的判决经常得不到非洲各国政府的尊重和执行。此外，《非盟宪章》中提到的“非洲中央银行”、“非洲投资银行”和“非洲货币基金”等机构也迟迟未能落地。

事实证明，非盟的“非洲统一”梦想与非洲主权国家的现实之间存在难以逾越的鸿沟。这尤其体现在非盟2005年推动非洲联盟政府（African Union Government）的尝试上。2005年11月，非盟国家元首与政府首脑会议举行了主题为“非洲联盟政府的必要性”会议，与会各国领导人一致认为，“非洲联盟政府有着毋庸置疑的必要性”。后来，非盟大会委托奥巴桑乔（Oluṣẹgun Ọbasanjọ）成立一个委员会，专门就“实现统一的非洲联盟政府的目标所需要采取的步骤、过程和时间框架”等问题提出建议。2006年7月，奥巴桑乔在非盟大会第七次常规会议上，提交了题为《关于非洲联盟政府的研究：迈向非洲合众国》的报告。该报告论述了组建非洲联盟政府的必要性，并提出了一些具体建议，比如将非盟委员会作为非盟政府的政策执行机构，通过在成员国征收间接税的方式来筹集非盟政府的资金等。该报告提出了迈向非盟政府的三个阶段，每个阶段持续三年：第一阶段是2007-2010年，主要任务是非洲联盟政府的落地与各种准备工作；第二阶段为2010-2013年，主要任务是确保非洲联盟政府各个组成部分的正常运转，为非洲合众国的最终出现奠定宪法基础；第三阶段为2013-2016年，主要目标是推动非洲合众国的成立。这份报告最终毫不意外地成为一纸空文。

1966年，尼雷尔在赞比亚发表了题为《泛非主义者的两难困境》的演讲。在演讲中，尼雷尔指出，“为了避免内部冲突，每个非洲国家被迫提升自己的民族意识，但是，每个国家越是提升自己的民族意识，则非洲国家之间的差别和障碍就会越是固化，非洲统一的理想就会越发困难”。尼雷尔敏锐地看到了非洲各国国家构建的需要与“非洲统一”的理想之间存在着难以避免的张力。现实看来，在非洲各国尚未完全成长为稳定而有效的民族国家之前，“非洲统一”的梦想仍将只能是一个梦想。

编辑 | 雅 温

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2021年10月号

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原标题：《【观察与思考】非洲统一组织的理想与现实｜中国投资》

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