走向“经略秦岭”的发展新时期——秦岭生态环境保护报告发布

“古今传此岭，高下势峥嵘”

秦岭和合南北、泽被天下，

与欧洲的阿尔卑斯山、美洲的落基山

并称全球“三大山脉”。

秦岭横亘中华地理版图的中央，

是我国的中央水塔、

中华民族的祖脉

和重要的生态安全屏障。

//图片来自星球研究所

习近平总书记在全国环境保护大会上指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。从秦岭违建事件，到2020年习近平总书记陕西行首站考察秦岭时强调，深刻吸取秦岭违建别墅问题的教训，痛定思痛，警钟长鸣，以对党、对历史、对人民高度负责的精神，以功成不必在我的胸怀，把秦岭生态环境保护和修复工作摆上重要位置，履行好职责，当好秦岭生态卫士，决不能重蹈覆辙，决不能在历史上留下骂名。

//航拍秦岭。 摄影/吴俊瑞

作为“最中国的一座山”，秦岭生态保护已超越生态本身，要以“国之大者”的战略高度保护好秦岭，保护秦岭更是践行“两山”理论的绝佳舞台。为此，国家高端智库中国（深圳）综合开发研究院就陕西秦岭生态环境保护开展研究，形成《陕西秦岭生态环境保护2020年度报告》（以下简称《年度报告》），于2021年10月26日在北京召开报告发布会。发布会上，来自国务院发展研究中心、北京大学、中国社会科学院、北京师范大学、生态环境部环境规划院的专家学者对报告进行点评，并对秦岭生态环境保护与可持续发展展开深入研讨。

作为秦岭生态环境保护系列报告的首份报告，《年度报告》旨在全面细致地梳理过去几年秦岭生态保护、生态发展的成绩。更为重要的是，借此让社会能够更深度地了解秦岭，更广泛地支持秦岭，更深刻地理解生态保护之于“国之大者”的意义。

//图1：秦岭陕西段范围图

该《年度报告》认为，国之大者在民，秦岭是人民的秦岭。

护中央水塔丰盈清澈、让祖脉秦岭永葆生机、还秦岭更多生态空间，是积极回应人民群众所想、所盼、所急。大山哺育人类、启蒙文明、滋养文化，秦岭作为民族祖脉，代表着中华历史的厚度，华夏文明的温度和东方精神的高度，生态价值和文化价值是秦岭的一体两面。从中国人民到世界人民，秦岭更是世界的秦岭。绿色环保是国际的共同语言，生态文明是世界共同的价值观。从“山水林田湖草是生命共同体”到“人类命运共同体”，正是中国作为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者对全球发起的绿色倡议。对于世界而言，秦岭是自然的宝库，是文明的融合，是人类史、世界史的见证者之一。秦岭绿色答卷的背后，是中国迈上绿色发展之路的坚定步伐，是中国与全球结伴同行、共谋绿色复苏、共建人类命运共同体的生动例证。

//图2：秦岭价值

该《年度报告》认为，当前陕西秦岭生态环境保护呈现总体好转、局部良性循环的发展态势。

总体来看，秦岭生态保护进入政策落地的窗口期、生态保护的攻坚期、生态发展的关键期的“三期叠加”的新阶段，秦岭保护从整治生态破坏走向“经略秦岭”的新时期。面向未来，秦岭生态环境保护永远在路上。陕西仍需以更高的站位、更大的决心、更实的举措、更强的合力，敦本务实地守护秦岭，久久为功，砥砺前行，知敬畏、守底线，以担当论忠诚，以有为论英雄。

一、生态整治——宁要绿水青山，不要金山银山，陕西打响秦岭生态环境保护“四大战役”

舍得放下短期利益，才能算得清楚国家、民族永续发展的大账。秦岭生态环境保护，重塑人与山水自然的友好关系，是决不允许触碰的政治底线和生态红线。陕西省持续推进秦岭“五乱”问题专项整治、矿山生态环境修复治理、尾矿库安全运行、农家乐环境整治等工作，全面打响秦岭专项整治攻坚战，并实现了阶段性的成果。

打响专项整治攻坚战。知耻而后勇,知不足而奋进。秦岭违建事件以来，陕西省深入学习贯彻习近平总书记重要指示批示，牢记“国之大者”，全面自查、彻底反省。秦岭北麓西安境内1194栋违建别墅实现全面处置，“五乱”问题专项整治实现全域台账管理，秦岭全域矿业权实现百分之百退出，小水电专项整治逐步实现全域化铺开，农家乐专项整治推动农家乐运营向发展规范化、经营无污化、星级品牌化“三化”转型。

//图3：一张图看秦岭违建别墅整治

打响生态修复持久战。专项整治短期在于纠错，生态修复开启的是秦岭生态修复和绿水青山还复来的新征程。强化植被保护，“国家绿肺”树更密。秦岭森林面积近十年增长近100万公顷，用占全国0.06%的土地面积，贡献了全国3%的天然林增长和2.6%退耕还林增绿。强化水源保护，“中央水塔”水更清。秦岭区域出境断面水质稳定全部保持100%优，秦岭地区累计治理水土流失面积相当于1.2个北京，占全国水土流失治理面积的2.1%。强化生物保护，“生物王国”更多元。近百万公顷自然保护地实现各类生态系统全覆盖，珍稀濒危动植物人工种群育保取得新突破，秦岭大熊猫野外种群增幅、密度、DNA调取率均为全国第一，朱鹮从秦岭飞向世界，成为共建人类命运共同体的“友好信使”。强化以人为本，“还绿于民”更普惠。生态修复目的更多地是为了满足人民日益增长的对优美生态环境的需要，还山于民、还绿于民。以西安为例，截至2020年底，西安市以拆违收回土地和关停矿山生态修复为重点，植树增绿近5000亩，相当72个天安门广场的面积。

//图4：数说陕西秦岭植被保护

打响建章建制主动战。创新体制机制，守护绿水青山。生态环境保护是一场人民的斗争，一切为了人民，一切也依靠人民。在秦岭生态修复的新征程中，“三级挂帅+三大会议”顶层治理机制、“三线意识+三区管控”区域管控机制、“三大活水”资金投入机制、“三大抓手”技术保障机制、“三大力量”社会参与机制的“七个三”的秦岭生态保护机制创新将成为秦岭从“浅绿”走向“深绿”的可靠保障。

//图5：“七个三”的陕西秦岭生态保护五大机制创新

打响压实责任关键战。陕西省全省上下牢记习近平总书记殷殷嘱托，坚定不移地推动全面从严治党向纵深发展，旗帜鲜明讲政治，深刻汲取秦岭北麓西安境内违建别墅问题沉痛教训，把对党绝对忠诚作为基本政治修养，责任落实无盲区的齐抓共管格局不断完善，生态保护终身制的追责问责机制持续健全，政治生态同优化的秦岭生态绿军逐步建成。

二、绿色发展——绿水青山就是金山银山，秦岭生态发展“四新”格局

“绿水青山就是金山银山”的发展理念在秦岭大地上徐徐铺展，秦岭绿色发展实践证明，经济发展与生态保护并非是鱼和熊掌不可兼得的两难选择，“人不负青山，青山定不负人”在秦岭成为不争事实。秦岭地区逐步蹚出了一条兼顾生态与发展的新路，真正实现了“绿了村庄、富了百姓”，生态与发展相得益彰，正是秦岭这片绿水青山里所蕴藏的金山银山。

“生态＋扶贫”探索脱贫致富新路径。

绿色力量，是秦岭脱贫攻坚的抓手，是秦岭产业脱贫的底色。在“绿色产业+绿色消费+绿色创业”的脱贫征途中，秦岭区域超过300万贫困户成功实现脱贫，共赴小康之约。“十三五”期间，秦岭全域贫困县实现全部出列。过去的贫困县成为发展新标杆，从柞水的小木耳变大产业，到洋县的千羽朱鹮展翅飞，生态价值对脱贫的作用日益显现。2020年，秦岭六市农村地区人均可支配收入均突破万元。

//图6：陕西秦岭6市农村居民人均可支配收入增长情况（元）

“生态＋产业”引领绿色发展新格局。

绿色牌农业成为区域“大产业，依托秦岭好山好水的“绿色潜力”，生态放养、有机种植等“秦岭牌”农业快速发展。2015-2020年，秦岭六市农林牧渔业生产总值年均增速达9.68%，较全国平均水平高3.46个百分点。绿色牌旅游成为增收“聚宝盆”，以眉县、洋县、柞水、佛坪等为代表的特色旅游区县于山水间走出了致富新路，生态旅游成为秦岭发展热词。绿色牌产业成为发展“新名片”，2009-2019年秦岭六市单位GDP能耗实现连续十年下降，其中陕南三市下降率保持在3%以上，绿色循环经济已成为汉中、安康、商洛等陕南地区发展主旋律。

//图7：2015-2020年秦岭6市与陕西省农林牧副渔总产值增长情况（亿元）

“生态＋科技”形成创新发展新动力。

数字力量赋能生态产业全链条，电商进山，助力农品走出秦巴大山，2020年，秦岭区域岐山县、潼关县、凤县、汉滨区、眉县5县入选国家级电子商务进农村示范县，从火爆的柞水木耳，到闻名全国的山核桃、高山土豆、猕猴桃等秦岭农产品，电子商务为特色农产品插上“翅膀”，“秦品”借电商之风加速飞出大山。2020年秦岭区域电子商务交易额突破400亿大关。

“生态＋民生”构筑共享发展新生活。

强化农村人居环境整治实现生态宜居，截止2020年底，秦岭地区共有4个国家级美丽宜居示范小镇和6个国家级美丽宜居示范村庄。在2020年陕西省美丽宜居示范村评选中，秦岭范围内共有57个村庄入选，约占全省41%。扎扎实实办好民生实事提升幸福指数，学有所教、病有所医在秦巴山区成为现实。

三、未来展望——既要绿水青山，也要金山银山：仍需久久为功、代代努力

沧海横流显本色，关键时刻见真章。正如习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调指出：“生态环境修复和改善，是一个需要付出长期艰苦努力的过程，不可能一蹴而就，必须坚持不懈、奋发有为。”生态环境矛盾是一个历史积累的过程，生态治理工作同样具有长期性、艰巨性。我们要客观认识到，秦岭生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，不少难关还要过、硬骨头还要啃、顽瘴痼疾还要治，形势仍然严峻。从“生态欠账”到全面实现“绿水青山”道阻且长，陕西仍需久久为功，持续发力。

//汉中勉县，汉中仙毫的主要产地。 摄影/张永锋

向绿而行，大美秦岭渐行渐近。“在发展中保护，在保护中发展，共建万物和谐的美丽家园”。新定位赋予新使命，新征程展现新作为。未来，明日的秦岭，山山水水必将更具诗情画意、更加生机勃勃，以生态文明之光照耀前行道路。

//中国（深圳）综合开发研究院“《陕西秦岭生态环境保护2020年度报告》”课题组

 专家观点 

//西安秦岭分水岭，位于长安区沣峪口。 摄影/李文博

中国（深圳）综合开发研究院新经济研究所所长曹钟雄表示，生态环境修复和改善，是一个需要付出长期艰苦努力的过程，秦岭生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，不少难关还要过、硬骨头还要啃。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫表示，贯彻新发展理念、推动生态文明建设需要从四个方面做系统梳理：

第一，准确全面贯彻新发展理念，必须坚持系统管理，走绿色低碳发展道路。

第二，2015年出台的《生态文明体制改革整体方案》提出了自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度，抓住了问责、追则这个要害，这是整个系统生态文明制度体系有效运作的关键要素之一。

第三，关于“碳达峰”、“碳中和”工作，必须要坚持系统观念，要处理好发展和减排的关系，处理好短期和中长期的关系，坚持全国统筹、节约优先、双能驱动、内外畅通、防范风险，在这种系统观念体现从目标到行动、具体部署的各个方面。

第四，推动减污降碳、协同增效工作也必须坚持系统观念，要破除高碳发展的路径依赖，协调人员低碳转型，将能源安全与区域情况相结合区域，因地制宜制定减排措施，定找到低碳转型的路径。

//骊山盘山公路。摄影/一佳one

对于秦岭的生态保护，北京大学国家发展研究院副院长、北大环境与能源经济研究中心主任徐晋涛表示，现在还面临一个重要问题，虽然大熊猫的种群头数已经在濒临灭绝种群数量之上了，但栖息地破损还没有解决。

徐晋涛还指出，在生态治理的转型中，保护区的建设要改变过去直接将当地居民迁走的模式，不搞运动式保护，而是要与村民共建、与NGO组织展开合作，形成人与野生动物和谐共存的长效机制，也要鼓励基层多做这样的创新。

//陕西安康秦岭腹地，即将成熟的稻田。 摄影/张永锋

生态环境部环境规划院生态环境区划中心主任许开鹏也表示，在新时期生态系统体系里面，生物多样性保护与当前的环境治理有两个结合点，一个是基于自然的解决方案，例如山水林田湖草沙系统治理，秦岭怎样开展系统治理也是一个挑战，可以考虑纳入国家系统治理的大盘子里面去；另一个是，绿水青山就是金山银山的理念已经转变过来了，接下来生态产品价值的实现是需要认真考虑的问题。

当前，“双碳”目标下的生态环境治理成为关注的焦点问题。针对秦岭地区的环境保护与“双碳”推进，许开鹏提出三点建议：首先，要进行减污降碳的协同增效，包括时空协同、过程协同、区域协调；第二，碳汇目前的增效率还不到10%，需要在能源结构上做出根本改变，土地利用结构也会成为碳转化的驱动力；第三，现在提到清洁能源可能对光能、风能的关注度比较高，其实最传统的清洁能源就是生物质能，整个秦岭山区的生物质能产量非常高，应该充分利用。

//列车穿行在“新蜀道”宝成铁路秦岭段。 摄影/王璐

中国社会科学院生态文明研究所副所长庄贵阳表示，现在一些地方在编制生态产品价值实现方案，把GEP向GDP转化率作为一个指标。实际上，这个逻辑是不成立的。GEP，也称为生态系统生产总值，是指生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展的最终产品与服务价值的总和。GEP与生态系统服务有关，现在衡量的GEP包括三个方面，产品的供给服务（食物、水）生态调节服务、生态文化服务、生命支持服务。GEP衡量的都是生态系统价值流量，不是生态资本价值存量。GEP不能向GDP转化。深圳盐田区建立了GEP和GDP的双考评机制是可以的，最佳状态是两者耦合。

庄贵阳表示，GEP核算结果可以为生态资源定价提供参考，比如引入外部商业、产业进入的时候，可能就会介绍说我当地的生态如何好，这就是GEP价值核算中的一部分，也是各地可以挖掘价值的一个方面，但GEP价值量核算的经济学方法还有很多局限，需要进一步探索。另外，GEP核算可以为生态补偿标准提供理论上限，但在实践应用层面，更多考虑的是生态保护直接投入成本、机会成本等因素。

庄贵阳认为，就秦岭地区来说，生态产品价值实现的过程当中可以有两个阶段，第一个阶段是增强供给能力，生态的保护修复就是在增加生态产品的供给能力，比如水资源等；第二个阶段就是将生态保护的价值通过生态产生溢出效应，走好生态产业化道路，实现“两山”转化。

北京师范大学经济与工商管理学院教授贺力平表示，从代际公共品来看，需要对生态环境保护和“双碳”目标做出系统分析，理论性、纲领性的问题需要尽快落实框架性的政策，同时也应该鼓励各地根据自身境况积极进行尝试，实现生态环境保护与“双碳”目标的协同发展。

//经济观察网 记者 李晓丹 部分图片来自地道风物