全国山洪防治规划完成1/3，年均死亡失踪人数降幅超60%

山洪，已成为中国洪涝灾害导致人员伤亡的“第一杀手”。

河北井陉县暴雨引发山洪造成人员的大量死亡，更加剧了人们对“第一杀手”的关注。

早在2013年，依托中国水利水电科学研究院，国家防总办公室组建了全国山洪灾害防治项目组，为全国山洪灾害防治项目建设提供技术支撑。

8月1日下午，全国山洪灾害防治项目组的两位副组长丁留谦、郭良，以及项目组建管部主任何秉顺接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访。

项目组副组长、中国水利水电科学研究院减灾中心副主任郭良在谈及河北井陉县洪灾时说，“在自然面前，这场山洪是不可避免的，但及时识别风险，采取有效措施及时避险，山洪造成的死亡本可以减少”。

郭良指出，旅游、过路、外地施工等人员如何纳入当地群测群防体系有效管理，值得反思。

另外，在局地定时、定量降雨预报的准确性目前仍属世界性技术难题的背景下，百姓应提高风险识别能力和防范意识。“山洪陡涨陡落，冲击力强、破坏性大，人不与天斗，三十六计走为上，及时避险，保生命安全。久旱少灾的北方地区百姓，不能有麻痹思想。”郭良说。

中国山洪灾害防治的历程

1998年大水后，国家投入大量资金对七大江河干流堤防进行除险加固，并建成了三峡、尼尔基等控制性防洪水库，大江大河总体可以防御建国以来的历史大洪水，大江大河溃堤毁灭性灾害得以避免。

但中小河流和山洪灾害日渐突显并成为防洪的薄弱环节。

从1998年至今中国官方公布的洪灾死亡数据来看，突发性、局地性极端强降雨引发的山洪灾害造成的死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例呈递增趋势。

1999～2007年山洪灾害死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的65%～76%，其中，2005年6月10日，黑龙江宁安市沙兰镇降特大暴雨引发山洪，造成死亡的117人中，包括105名学生。

之后，山洪灾害死亡的占比进一步上升，2008年、2009年全国山洪灾害分别造成508人、430人死亡，均达到洪涝灾害死亡总人数的80%。

彼时，我国大规模的山洪灾害防治工作刚刚起步。国务院于2006年批复了中国首个《全国山洪灾害防治规划》。

《规划》坚持“人与自然和谐相处”、“以防为主，防治结合”、“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则，在对山洪灾害易发区进行调查评价的基础上，确定了我国山洪灾害的分布范围，根据山洪灾害的严重程度，划分了重点防治区和一般防治区。

然而，2010年8月，甘肃省舟曲发生特大泥石流灾害，造成1501人死亡，264人失踪——这一年，因山洪灾害死亡（含失踪）人数达3887人，占洪涝灾害死亡总人数的90%以上。

“这成为我国山洪灾害防治工作提速的一个原因。”2010年7月和9月，国务院召开两次常务会议，专门研究加快山洪地质灾害防治等问题，2010年10月，水利部、财政部、国土资源部、中国气象局在2009年103个县开展试点的基础上，在全国2058个有防治任务的县开展了山洪灾害防治非工程措施建设，“可以说是白手起家”。通过试点、摸索，目前已初步建成覆盖全国2058个山区县的山洪灾害防治区监测预警系统和群测群防体系。

全国山洪灾害死亡失踪人数降幅达60%以上

丁留谦还有一层身份是水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心主任、中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究所所长。

据他介绍，2010年到2012年的三年时间，中央和地方共对全国2058个县投入110亿元，完成了“全国山洪灾害防治县级非工程措施”规定的八项建设内容。

这些非工程措施包括：初步完成山洪灾害防治区内的山洪灾害普查工作；初步划定防治区内的山洪灾害危险区范围；编制县级及防治区内的所有乡（镇）、村预案；初步分析确定乡镇和小流域的临界雨量、水位等预警指标；建成能实时监测重点区域和小流域的水雨情站网；县级和重点地区乡（镇）、村配备必要的预警设施设备；建立能及时汇集、处理、监视雨水情信息，并及时向全县发出预警信息的县级预警平台；初步建成山洪灾害防治区群测群防体系，落实基层责任制，开展宣传培训演练。

2013年至2015年，在上述基础上，对2010-2012年建设的非工程措施进行补充完善，新开展山洪灾害调查评价。此外，还增加了对200平方公里以下的山洪沟进行工程措施治理。

“中国大概有2万条山洪沟，采用工程措施已经治了大概340条沟。一条沟按1000万元算，是34亿元。”但中国水利水电科学研究院减灾中心工程部副主任何秉顺告诉澎湃新闻，山洪灾害防治的整体思路还是非工程措施为主，工程措施为辅，“非工程措施是花小钱办大事，能够有效避免人员伤亡。”

“通过加强监测和预警，到时候只要把预警信息传递给老百姓，老百姓能够去逃，这就是我们的目标。”何秉顺列举了一组数据证明这些非工程措施已发挥作用：2000年到2010年，山洪灾害导致的年均死亡失踪人数约1100人，非工程措施实施后，2011到2015年年均死亡失踪约400人，“降幅达到60%”。

“日本每年平均因山洪灾害死亡、失踪40-50人，美国年均死亡失踪150人，我国的地形复杂、人口密度大、人口多，山洪灾害防治区面积约为美国和日本的6.9倍和17.8倍，取得这样的成绩实属不易，我们逐渐探索了一条适合中国国情的山洪灾害防治路线，山区老百姓和当地政府对我们的项目很欢迎。”何秉顺说，一些地区在降雨强度、洪水量级、倒塌房屋数量都超过历史灾害的情况下，山洪灾害监测预警系统和群测群防体系确实发挥了关键作用，人员伤亡大幅度减少，取得了显著的防洪减灾效益。

据他介绍，到2016年底，全国山洪灾害防治项目总共投入近300亿，不过，这只是刚刚开始，“按照规划水利部门要投入1000多亿，现在我们才完成了30%的任务。”

何秉顺说，今后还将按照非工程措施为主，工程措施为辅，以专业的监测预警和群测群防“两条腿走路”，反思和总结近年来实际发生的山洪灾害案例，查找薄弱环节，以改进我们的防御工作。同时，考虑建设新农村的发展要求，对处于山洪灾害危险区直接受山洪、泥石流或滑坡严重威胁、生存条件恶劣、地势低洼，采取非工程或工程措施防治又耗资巨大，不经济也不科学或存在很大困难难以实施的居民点实施搬迁避让。

“与日本和美国等国相比，我国山洪灾害防治才刚刚起步，任重而道远。”他说。

河北井陉洪灾问题之一为意识淡薄

“防为上，救次之，戒为下。”

实际上，我国古人很早就了解了“防”的重要性。

而准确监测和预警是防灾之首。郭良说，从技术上看，我国气象预测目前局地短历时强降雨的预测准确率不到20%，“目前在全世界都是技术性难题，下到哪儿，下多大，气象预报的准确率低，实际的山洪灾害防御中，气象仅是提示性信息，我们主要依据实时的落地雨和流过水的量值与强度发出明确的‘准备转移’和‘立即转移’指令。”

山洪的发生直接跟雨量水位有关，郭良说，山洪防治的第一件事就是实时雨水情的监测，2006年，我国自动雨量、水位站仅约6000个，现在全国已经达到10万个，还建设了30多万个简易雨量、水位观测站，建成了世界上最大规模的雨水情监测站网，基本实现了局地强降雨的捕捉、监测和信息传输。

监测和预警信息如何向百姓传达？郭良说，2010年以后，我国建立了纵向贯穿省、市、县、乡、村的5级山洪灾害责任制体系，防御主体是县级及以下，县包乡，乡包村，村包组，组包户，党员包群众，村里面有雨量水位监测员、铜锣员、口哨员、转移避险包户责任人。

“我们要求山区的每个村都要有一个简易雨量站，老百姓可以自己观测，并且每个乡村配备了铜锣、手摇警报器、预警广播。全国山区50多万个村庄都编制了山洪灾害防御预案，明确了预警信号和转移路线、临时避险点。”他认为，防山洪的关键还是要群测群防。

但防灾既有技术上的差距，也有观念上的差异，百姓的防灾减灾知识从来不是先天具备的，大部分经验来自于受灾过程。

“南方多灾，但大规模死亡的还是很少。北方灾少，一旦发生，损失就比较重，越在北方吧，他越缺乏经验，”郭良说。

他认为，“按理说，河北此次受灾区群众的意识还是不足。我们的监测、预警的设备设施都是为百姓获取信息服务的，但百姓本身应该具备对灾害的风险防范意识。”

据郭良介绍，在非工程措施建设中，防灾知识普及、避险演练是村村都应该进行的一项重要内容。与河北形成对比的是，湖北省红安县华家河镇在今年的6月24日举办了山洪灾害应急演练，在既定的演练脚本中，华家河镇将镇区低洼地带住户全部纳入干部包保范围，明确“包保”责任人和职责分工，并将临时安置点、转移路线和包保责任人信息印制成明白卡，同时确定了紧急时刻的预警方式。演练结束7天后，7月1日红安县遭受特大暴雨袭击，华家河镇滠水河水满成灾，30公里公路被冲毁，600余间房屋倒塌，因该县超前谋划，提前预警、演练，最终镇政府在近3个小时时间内，成功转移2450余人，实现了山洪灾害面前不死一人的最高目标。

“河北这次事件也让我们反思，我们还要进一步改进防灾避险知识宣教方式，一方面用血淋淋的实际案例来教育群众，开展警示教育，另一方面加大避险演练的力度，让老百姓亲身体验以后，知道预警信号是什么，灾害来了以后往哪儿跑。” 郭良说。

房子建在“老虎口”就要承担相应的风险

水利部副部长刘宁在多个场合提及“要给洪水以出路”，水利部新闻发言人张家团也曾说：“人类不给洪水以退路的话，洪水也不会给人类退路”。

接受澎湃新闻专访的三位专家也多次提及，人与自然要和谐相处。比如，桥头、沟口、河湾顶冲点，在这些风险较大的区域施工就应承担相应的风险。

丁留谦提及2010年发生在四川省的一个案例。2010年8月12日至14日，四川省出现强降雨过程，绵竹市清平乡、汶川县映秀镇等地震重灾区多处发生特大山洪泥石流，导致71人死亡、失踪，大量的灾民安置房和基础设施受到破坏。

事实上，就在2年前的汶川地震时，这里也是重灾区。震后国土资源部派出大批地质人员勘察灾后地质状况，给居民提供图纸，表明哪些地方可以修房屋，哪些不可以。

而受灾村子的沟口就是“老虎口”，是不应该建造房屋的。因为山洪会携带大量泥石滚滚而下，沿山沟出山。那些挡住泥石出口的建筑正撞在枪口上，于是在地震一年多后，又一次遭灾。

此次受灾严重的河北省邢台市井陉县也存在类似问题。据财新网7月26日报道，高速公路、西气东输等多项工程与井陉县小作镇河道有重合之处，原本的泄洪通道被工程地基、防护墙等设施阻塞，一些村民把河道变成了自留地、采石场等，也为洪水的肆虐埋下伏笔。

郭良表示，这些问题防汛部门年年都在检查，要求当地及时清障。

“那为什么河北还出现类似情况，问题出在哪里？”针对澎湃新闻的提问，郭良回答：“这属于乡镇及村里的管理问题，但也跟部分人存在侥幸心理有关。”

“这里面存在一个利益问题，如果我占住这个地方，十年、几十年都不来水，那我经营十年每年都有收益。但风险在于，我今天占了明天就来水了。这就是一个‘赌’的心理，重视收益而忽略了风险。”