崇明区来了，拿什么守护她的未来

2016年7月22日，中共上海市委、市政府举行“崇明县撤县设区”工作大会，崇明撤县设区，标志着县级行政建设在上海成为历史。

撤县设区，对崇明来说，是个新命题。崇明新一轮发展到了关键转折期。上海新一轮总体规划（2040）明确了建设全球城市的重点目标，提出“更富魅力、更可持续”的软实力提升战略。崇明又该如何作为？

作为长期跟踪崇明、服务崇明的规划队伍，笔者的团队对崇明发展的“前世今生”进行了系统梳理。本文尝试从历史轨迹、对标地区发展经验的角度，解读崇明的发展之路。

崇明岛：前世今生

岛屿与大陆，像是一对彼此倾诉的母子，总有着说不完的故事，比如台湾之于福建、海南之于广东。但崇明，这个我国第三大岛，存在感似乎接近于零。每一位国人对它的历史与当下都不甚清晰，遑论未来。

崇明岛是大陆的孩子，准确地说，是长江的孩子。长江口宽阔、平坦，由江水从上游卷携而来的砂砾、泥土，在此减速、滞留、积淀，经历上千年复杂的坍涨、合并，在唐宋年间形成高于长江江面的巨型沙洲群。之后，五代设镇，宋时设场，元时改州，明清称县，定名“崇明”，取义为“高出水面而又平坦宽阔的明净平地”。岛屿初成，古代先民利用大自然的馈赠，从事渔樵、经营盐业，开启了改造崇明的历程。及至明清，农棉种植、海运造船成为古代居民在崇明岛的主要生产活动。

明崇德年间崇明地图（图片来源：张修桂，2005）。

1949年之后，恢复经济、发展生产成为核心工作。三十年间，崇明先后围垦数十次，其中大规模围垦9次，面积高达500平方公里左右，并先后建立多个国营、军垦农场，成为支撑上海副食品供应的后方基地。在此期间的知青上山下乡运动，也为崇明打下了鲜明的知青印记。

崇明农场范围图（图片来源：张修桂，2005）。

伴随着国家的工业化进程，上世纪八十年代，崇明也迎来工业时代。实际上，得益于临近上海的区位优势，崇明岛早在20世纪初就接触到近代工业，纺织、电力、机械和食品等工业门类。改革开放后，崇明岛的工业企业迅猛发展，从业非农化比例十年间上升30个百分点。尤其是，1984年引进年产10万台电冰箱流水线，远东冰箱、荷花电扇、万里吹风机以及方方洗衣机等明星产品脱颖而出，小家电出口占上海总量的50%，外贸出口型工业体系初步建立。

不过，值得注意的是，伴随工业腾飞，崇明岛的环境污染情况日益加重。

1990年代的方方牌洗衣机（上）和葵花牌、远东牌双门双温电冰箱（下）。  崇明县志 图

1995年之后，崇明的生态恶化问题得到重视。1996年，崇明县被选作生态示范区建设试点县，开始放弃传统的工业化路径，探索跨越式的生态化发展道路。政府也围绕生态建设作了很多文章：修复、保育、添绿。10年间，关停超过1000家工厂，崇明确实被建成“风清水洁岛绿的生态净土”。2002年，崇明获批国家级生态示范区现代生态岛，2014年被联合国环境规划署列为典型案例编入其绿色经济教材。

不过，笔者团队于2014年3月在岛上进行了为期1个月的深入调研，发现生态背后仍存隐忧，大致可以概括为三个方面。

其一：企业关停之后缺乏替代产业，造成产业空心化，导致严重依赖“注册经济”，“注册经济”带来的税收占本地可支配税收的85%以上，本地实体经济发展羸弱。

崇明2014年财政税收一览。

其二：就业的减少，加速人口持续外流。过去十年间常住和户籍人口双减少，其中户籍人口减少4.2万人，常住人口减少1.2万人，本地老龄化比例超过30%，几乎高于上海所有其它区县，老百姓戏称崇明为老人岛，岛上的居民与企业，都不得不面对“三个农民200岁”的情况。

崇明2000-2010年常住人口和老龄人口变化与上海市比较。

其三：旅游经济和创意经济的空间需求与现行规划土地机制不匹配，更多有活力、更适合生态地区发展的项目，更愿意选择远离城镇的风景地区——这些反倒是土地缺少供给的地区，使理想项目无法落地。可能若干年前，打政策“擦边球”的项目违规落地的现象还存在，但近年随着土地管理制度和建设监管制度逐步完善，外围地区项目落地可能性近乎为“零”。

因此，综合表现是，生态持续向好发展，当地经济水平出现相对下降，发展与保护之间的矛盾未能成功调和。2014年，政府财政收入约137亿元，其中60%转移支付，远高于其他区县，本地造血功能严重丧失。崇明居民生活水平与周边地区差距逐渐拉大，2014年崇明城乡居民收入位列上海经济圈末位。

面对自我造血功能的丧失，未来20年、50年、100年，崇明路在何方？

重塑崇明“自我造血”功能

笔者认为，如果生态地区形成自我发展的良性循环，构建自我造血机制，那么发展面临的诸多经济、社会等问题便迎刃而解。放眼国际，诸多生态地区都经历从生态保育到“生态+”的发展路径。

1）日本北海道：经历从能源基地到农业生态地区再到旅游目的地的发展轨迹

1920年太平洋煤矿基地开采，北海道成为重要的煤炭基地。1920-1960年期间北海道成为日本主要的能源基地，随着大规模采煤结束，北海道地区逐步转向农业生产为主导的生态保育阶段，经济稳定只能靠公共投资持续增加，人口外流，老龄化加剧等现象产生。1970年代后，札幌冬奥会举办，提高了北海道知名度，旅游业迅速发展。北海道逐渐成为国际会议、观光旅游目的地，也逐渐成为日本重要的粮食生产基地和旅游疗养基地，一定程度上缓解了人口外流和老龄化问题，逐步走上“生态+”的发展路径。

北海道发展历程（来源：笔者自绘）。

2）美国博兹曼：经历从淘金小镇到国家公园再到新经济小镇的发展轨迹

20世纪之前，博兹曼始建于西部淘金热，后随淘金者撤出而萧条。19世纪末，黄石国家公园成立，执行长期生态保育政策，严格的野生动物和自然资源保护要求限制工业发展。1997年之前，博兹曼地区的对外职能主要以景点观光为主。20世纪90年代后，伴随着信息技术革命，新经济快速发展，其更青睐于风景化的地区，呈现“有风景的地方有新经济”的特征。满足这一特征的波兹曼地区，吸引了诸多以互联网为主的小微型初创企业，推动先进产业大力集聚，成为美国西部地区的绿色经济带，创造了14.7%的就业增长率，高于同期全美平均水平的3倍，被称为下一个“硅谷”。

博兹曼发展历程（来源：笔者自绘）。

3）崇明生态岛的探索：从生态保育到生态+的发展轨迹

纵观生态地区的发展路径，均逐渐从生态保育向“生态+”转变。韩国济州岛在建设成辐射东南亚的国际旅游自由岛的同时，也做了很多“生态+”的文章。从最初以旅游开发为主，逐渐向文化、教育、医疗、自由贸易等多元方向拓展。

济州岛“生态+”的多元化历程（来源：笔者自绘）。

生态岛的建设绝不止是修修路、治治水、种种树。笔者认为，“生态+”发展路径可能有两方面内涵，一是坚定不移加强生态建设，不断增加生态资产，减少生态负债；二是积极主动谋求基于生态优势的发展方向，构建“自我造血”的功能体系，推动生态资产转向发展优势。

崇明经过十多年生态岛建设，已度过“还欠账、补缺漏”阶段。厚植10年的生态优势和生态资本，如今到了转化为经济社会发展优势的临界点。崇明应该顺应发展趋势和地方诉求，使生态岛建设释放更多“生态红利”，使广大市民享受更多“绿色福利”。对于崇明而言，可在生态基础上嵌入农业、旅游、健康、智造、创新等功能，打造一个更具绿色竞争力、更富人居魅力的国际生态示范岛。

4）旅游业的乘数级就业带动能力

“生态+”的发展路径有助于重塑生态地区“自我造血”功能，也有利于破解人口外流及老龄化问题。国际经验告诉我们，旅游业对就业带动的作用是“乘数级”的，1个旅游直接就业可带动2.5-3个间接就业。崇明生态岛近年来旅游业发展进入提速发展期，游客数量和旅游业经济收入逐渐攀升，2015年崇明共接待游客480万人次，旅游直接收入9.5亿元，虽整体量级并不大，但比上年增长35%。

借鉴同类生态地区可能存在的游客顶板容量，崇明生态岛未来游客量可达到1200-1500万人次，可带动直接就业约9万人，间接就业约20-25万人，整体就业岗位在现状38万基础上可增长约30%-40%。经验告诉我们，旅游业相关就业人群多以25-50岁间的青壮年为主，其中直接就业的60%在40岁以下，50%在35岁以下。这有利于增加岛内就业，吸引年轻劳动力回流或流入，从而缓解人口外流和老龄化等问题。

当然，“生态+旅游”应是基于本地资源特色、符合生态建设理念和满足区域及市场需求的睿智发展模式，也应设定相应发展门槛，让生态保育和旅游产业相互支撑，在确保生态环境优化的同时，提升自身造血功能。

5）保障“生态+”发展路径的四大转变

其一，建设理念应从全域生态向全域风景转变。即不仅被动生态保育，而要主动将生态建设成效转化为风景资源，强化对旅游等多元产业的支撑。比如，以往种树更多考虑森林覆盖率等指令性指标，往往呈现出零星化、单一化的特征。如今，崇明要在全域种出一座“彩色的森林公园”，根据已知方案，要花3-5年时间，成片、成带增植补植适应本地生长的具有鲜明色彩的树木，形成具有观赏功能与人林互动结构的生态景观环境。

其二，空间资源应从关注城镇向关注特色转变，土地资源分配应从固化向弹性流动转变。即建设空间不仅要关注城镇空间，更应关注外围有风景的特色空间，避免现状城镇外围有项目、有需求但无法落地。在土地资源总量锁定前提下，建立依据空间需求、规划理性的流量管控模式，保障土地指标的集约和高效利用，在预留弹性空间的同时，强化流量土地增效。对外围特色空间的关注挖掘，仍需遵循生态地区相对集中的生态型建设理念，强化“城镇与园区结合、乡村与农庄结合、农田与景区结合、岸线与赛事结合”等基本生态空间组织模式。

其三，政策支撑应从被动帮扶向主动引领转变。相比生态补偿、转移支付等，更需要协助构建自我造血功能，崇明政府也在尝试各种制度创新，探索对水、耕地、森林、滩涂等自然资源进行确权登记，建立权属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产业和用地管制制度，让生态资本的累积和使用都能形成一本明白账；在生态资本确属明确、量化方便、评估科学的前提下，一套“绿色信用体系”也在逐步建立，区内金融机构可根据企业“绿色信用”情况，对其评估放贷安全等级，从而保障符合“生态+”功能的支持力度。“生态+”作为一种新的发展模式，需要方方面面做出系统性制度保障，有利于生态地区的健康与可持续发展。

站在规划师的视角，讨论明天

生态岛建设之初，曾有百姓揶揄：“空气好了，难道可以当饭吃？”如今，这句玩笑话正渐渐成为现实。生态农业科创中心建成落地，张江高科智慧数据产业蓄势待发，国际长者社区正在建设，上百家旅游休闲民宿如火如荼。越来越多的好学校、高端健康服务机构近悦远来，各类品牌体育赛事应接不暇，都是崇明走“生态+”发展路径的有力证明。

道路可能是曲折的，也可能是顺畅的，取决于政府、市场、社会、制度。真正限制上一轮发展的，包括思想的局限、技术的约束、政策的羁绊，改革才是新一轮发展的根本动力，而改革成功在于政府的主导、市场的响应、社会的参与和制度的支撑。

笔者还认为，可能撤县设区本身并不重要，重要的是做到思想解放、推动技术转变，强化政策的完善与支持，得到市场的认可和支撑，保障崇明更好地走“生态+”的发展路径。

撤县设区，崇明的机遇与挑战。当崇明撤县设区提出后，人们或许会理解成，这是房地产新高潮或“大开发”的信号。但是，我们认为，不能按照传统的撤县设区模式来思考。或许，崇明的撤县设区，更多的是将生态监管、土地开发、财政收支等权利上收、提升到市级层面，某些项目的落地可能从市级进行统筹、考虑和决策，这也是崇明发展的利好。总之，“崇明区”带来无限发展可能，全社会需要用理性稳住开发冲动，铭记过去20年的生态坚守，不忘初心，继续前进。