江苏区县区划调整频密：8年十地撤县改区，低调推进撤县设市

今年7月初，江苏省人民政府办公厅正式发布相关通知，经国务院批准，对淮安市行政区划作出调整，将淮安市清河区、清浦区合并为全新的淮安市清江浦区。同时，撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区，行政区域不变。

近几年，类似淮安这样的撤县改区在江苏并非个案。据澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者统计，2009年至今，江苏范围内撤县改区10例，撤并区8例，更名1例，区县一级的行政区划调整呈燎原之势。

接下来，江苏或将迎来“撤县设市”的浪潮。

近日，网传南通市如东县、海安县，扬州市宝应县，宿迁市沭阳县以及淮安市涟水县、盱眙县正在推进“撤县设市”工作。

有知情的政界人士告诉澎湃新闻记者，江苏省内据说有五六个撤县设市的指标，具体工作各地也都在各自低调推进中。但出于谨慎考虑，目前并不适合对外发布任何细节和进展。

“撤县设市”浪潮起

6月底以来，在宿迁和沭阳的各大论坛、微信公众号上流传着一则《关于提供撤县设市材料的通知》，落款为沭阳县人民政府办公室，日期为今年6月15日。

《通知》显示，根据江苏省民政厅紧急通知，“我县近期需准备撤县设市论证评估报告相关材料”，需要相关单位、部门提供。

沭阳县民政局副局长周永红在电话中并未回应澎湃新闻记者有关《通知》真伪的求证，只说“目前不适合发布任何消息”。

公开资料显示，沭阳位于宿迁市区往东50公里处，是“苏北第一大县”，人口193万（2014年底数据），是江苏三个试点“省管县”之一。

宿迁是近几年来少有的未进行区划调整的江苏地级市之一。目前，宿迁下辖2区3县，最近一次区划调整为2004年撤销宿豫县，设立宿迁市宿豫区。

除了宿迁，南通在2009年撤销通州市设立南通市通州区后，也已经7年没有进行行政区划调整了。

在近期网传江苏“撤县设市”的名单中，南通的如东县和海安县均赫然在列。

目前，南通市下辖3区3市2县，仅有的两个县正是如东和海安。澎湃新闻记者注意到，有关如东和海安“撤县设市”早前已有迹可循。

据人民网2015年1月报道，海安、如东撤县设市风险评估工作已于2015年元旦前完成，随后进入审批程序。另据《南通日报》报道，2016年2月24日，南通市民政局在民政工作会议上指出，2016年，在民政公共服务方面，南通将“继续推进有关地区撤县设市等区划工作”。

有知情人士告诉澎湃新闻记者，据他了解，江苏如东、海安等五六个县的确在积极筹备撤县设市，但目前不适合透露进展，“竞争激烈，标准严格，正在低调稳妥推进”。

此外，淮安市涟水县和盱眙县，也被认为正在推进撤县建市工作。

据新华报业集团“交汇点”客户端报道，2015年12月22日，中共淮安市第六次代表大会第五次会议上透露出，淮安将加快盱眙、涟水撤县设市步伐。位于淮安市区南郊的盱眙，是南京一小时都市圈重要的节点城市；而随着涟水机场的不断升级，连淮扬镇高铁的开工，涟水县的城市竞争力也日益凸显。

澎湃新闻记者注意到，江苏上一次有撤县设市的动作还是在1996年8月，撤销盐城市大丰县，以其原辖区域设立大丰市。

据公开报道，1997年，国务院叫停了撤县设市政策。原因在于，当时许多地方盲目追求“县改市”，造成了县级市市区农村人口比重过大、城郊比例失调等现象。

直到2013年2月，吉林省扶余县撤县设市获得国务院批复。这标志着中国撤县设市政策正式解冻。

然而，解冻是谨慎的。2013年，仅吉林扶余、云南弥勒和青海玉树撤县设市，2014年仅云南香格里拉撤县设市。2015年以来，撤县设市的数量有小幅上涨。

与之对应，有撤县设市需求的县排成了长队。据《法治周末》，到2015年底，全国已有165个县将相关申报材料上报国务院，正排队等待审批。

中科院院士陆大道在接受《南方都市报》采访时表示，撤县设市通过率不高，原因可能在于有些申请县实际的经济结构和特征还是以农村地区为主，县城的经济力量和城市的第二、三产业不是很强。陆大道认为，能否撤县设市，主要是看这个县和县城的中心政府所在地的经济实力和全县范围内的经济结构，能否达到城市系统来管理。

“改区”还是“设市”，一个县城的利弊权衡“撤县设市”被叫停后，“撤县改区”并没有停止。

和撤县设市一样，撤县改区也是一种城市化方式，主要集中在大城市近郊县。改为市辖区后，便于接受大城市核心区的辐射，也反过来拓展了特大城市的发展空间。

澎湃新闻梳理资料发现，自1997年至2004年间，江苏多个县完成了改区工作。比如，2000年撤销江宁县，设南京市江宁区；2002年撤销县级武进市，设立常州市武进区等等。

2005至2008年间，江苏没有进行任何撤县改区的行政区划调整。

直到2009年，撤销县级通州市，设立南通市通州区。此后，江苏多地进行了撤县改区工作，比如2013年，撤销高淳县、溧水县，设南京市高淳区、溧水区等等。同时，对各区进行撤并整合也屡见不鲜。比如在2013年，将白下区并入南京市秦淮区；2015年，撤销崇安区、南长区、北塘区，设立无锡市梁溪区等等。

据澎湃新闻统计，2009年以来，江苏共撤县设区10例，撤并区8例，更名1例，共19例。

纵观这19例，近十年来，江苏十三个地级市中只有宿迁和镇江没有作出任何撤县设市或撤县改区的调整。

经过一波调整，目前，江苏南京、苏州、无锡、常州、镇江和泰州这六座地级市“无县”。其中，南京是江苏唯一一个“全区化”的城市。

然而，仅仅撤县改区无法满足新的要求。

民政部区划地名研究所原副所长浦善新此前在接受澎湃新闻采访时曾表示，撤县设区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，不少县实际上是不愿意的。

浦善新表示，从法律上来讲，县和市辖区都是一级政府，但两者权力并不一样，市辖区基本上是半政府性质了，很多权力都上收到了地级市政府。

所以，相比撤县改区，地方对于撤县设市有更大的冲动。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受《南方都市报》采访时表示，在中国，一些大县、强县早已是事实上的城市了，需要在行政身份上明确它是城市，而这正是在行政建制上最大的难题。他认为，重启撤县改市的重要性和紧迫程度，不亚于放开二胎。

然而，“撤县设市热”背后，也有专家学者提出隐忧。

2013年，《新华每日电讯》曾刊发评论文章称，市比县的行政管理范围更宽，权限更大，撤县改市有利于招商引资，还更容易争取到更多的项目、资金和政策等等。

然而，很多县其实还不具备设市条件，比如产业体系的转型还没有跟上，领导的管理观念、管理风格没跟上，市民基本的“城市意识”没有跟上等等。

因此，新一轮撤县设市必须具体情况具体对待，保持应有的清醒和谨慎。文章称，从一些城市化水平极高的发达国家看，县仍然是固定的行政单位，城市化并不意味着对县的急切抛弃。

附录一：江苏十三市区划现状以及区划沿革

南京

下辖11个区：

玄武区 秦淮区 鼓楼区 建邺区 雨花台区 浦口区 六合区 栖霞区 江宁区 溧水区 高淳区

区划沿革：

2000年12月，撤销江宁县，设立江宁区；

2002年，江浦县并入浦口区；

2013年，白下区并入秦淮区；下关区并入鼓楼区；撤销溧水县、设立溧水区；撤销高淳县、设立高淳区。

无锡

下辖5区2市

梁溪区 锡山区 惠山区 滨湖区 新吴区 江阴市 宜兴市

区划沿革：

1987年江阴撤县设市，1988年宜兴撤县设市。

1995年，撤销无锡县，设立锡山市；

2000年，崇安区、南长区、北塘区、郊区、马山区、江阴市、宜兴市、锡山市。

2000年12月，撤销锡山市，设立锡山区和惠山区；撤销马山区，并入无锡市郊区，将无锡市郊区更名为滨湖区。

2015年10月，撤销崇安区、南长区、北塘区，设立无锡市梁溪区；设立无锡市新吴区。

苏州

下辖5区4市

姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区、吴江区、常熟市、张家港市、昆山市、太仓市

区划沿革：

2000年1月，苏州市郊区更名为虎丘区

2000年12月，撤销县级吴县市，设立苏州市吴中区、相城区

2012年，撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区，

撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区。

常州

下辖5区1市

天宁区、钟楼区、新北区、武进区、金坛区、溧阳市

区划沿革：

1986年，撤销广化区，将原行政区域分别归到钟楼区和天宁区。

1990年，撤销溧阳县，改设溧阳市；

1993年，撤销金坛县，设立金坛市；

1995年，撤销武进县，设立武进市；

2002年，撤销县级武进市，设立常州市武进区；

常州市郊区更名为新北区（高新区）；

2015年，撤销金坛市，设立金坛区；戚墅堰区并入武进区

镇江：

下辖3区3市

京口区、润州区、丹徒区、丹阳市、扬中市、句容市

区划沿革：

1984年10月，原城区更名为京口区，郊区更名为润州区。

1987年12月，撤销丹阳县，改设丹阳市。

1994年撤销扬中县，以其原辖区域设立扬中市。

1995年撤销句容县，以其原辖区域设立句容市。

2002年4月3日，撤销丹徒县，设立镇江市丹徒区。

南通

下辖3区3市2县

通州区 崇川区 港闸区 海门市 启东市 如皋市 如东县 海安县

区划沿革：

1991年5月，南通市城区更名为崇川区，郊区更名为港闸区。

1989年，启东撤县设市，

1991年，如皋撤县设市，

1993年，南通撤县设市（通州市），

1994年海门撤县设市。

2009年，撤销通州市，设立南通市通州区。

泰州

下辖3区3市

海陵区、高港区、姜堰区、靖江市、泰兴市、兴化市

区划沿革：

1987年12月，撤销兴化县，设立兴化市。

1992年9月，撤销泰兴县，设立泰兴市。

1993年8月，撤销靖江县，设立靖江市。

1994年7月，撤销泰县，设立姜堰市。

1996年，撤销县级泰州市，设立地级泰州市，将扬州市代管的泰兴、姜堰、靖江、兴化4个县级市划归泰州市代管；

原县级泰州市的行政区域设立海陵区。

1997年，新设高港区；

2012年，撤销县级姜堰市，设立泰州市姜堰区。

扬州

下辖3区2市1县

邗江区、广陵区、江都区、高邮市、仪征市、宝应县

区划沿革：

1983年，撤销扬州地区和扬州市，设立地级扬州市。扬州市设广陵区和郊区。

1986年4月，撤销仪征县，设立仪征市。

1991年4月，撤销高邮县，设立高邮市。

1994年4月，撤销江都县，设立江都市。

2000年12月，撤销邗江县，设立扬州市邗江区，

2002年11月，扬州市郊区更名为维扬区。

2011年11月，撤销县级江都市，设立扬州市江都区，

撤销扬州市维扬区，将原维扬区的行政区域与划出5个镇的邗江区合并。

淮安

下辖4区3县

清江浦区、淮阴区、淮安区、洪泽区、涟水县、盱眙县、金湖县

区划沿革：

1983年，清江市更名为淮阴市，改由省直辖；

淮阴市区设清河、清浦2个区。

1987年12月，先后撤销宿迁、淮安县，改设宿迁、淮安市。

2000年12月21日，地级淮阴市更名为淮安市，

同时撤销县级淮安市，设立淮安市楚州区，

撤销淮阴县，设立淮安市淮阴区，

2012年，楚州区更名为淮安区；

2016年6月，撤销淮安市清河区、清浦区，设立淮安市清江浦区，

同意撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区。

宿迁

下辖2区3县

宿城区、宿豫区、泗洪县、泗阳县、沭阳县

区划沿革：

1996年7月19日，国务院批准，撤销县级宿迁市，设立地级宿迁市。将淮阴市的沭阳、泗阳、泗洪3县划归宿迁市管辖。宿迁市设立宿豫县和宿城区。

2004年，撤销宿豫县，设立宿迁市宿豫区。

徐州

下辖5区2市3县

云龙区 鼓楼区 贾汪区 铜山区 泉山区 新沂市 邳州市 睢宁县 丰县 沛县

区划沿革：

1970年，徐州专区改称徐州地区，专署驻徐州市，辖丰县、沛县、赣榆、东海、新沂、邳县、睢宁、铜山8县。

1983年，撤销徐州地区，将铜山、丰县、沛县、邳县、睢宁、新沂6县划归徐州市；东海、赣榆两县划归连云港市。徐州市区设有鼓楼、云龙、贾汪、矿区、郊区5个区。

1990年2月，先后撤销新沂、邳县，改设新沂、邳州市。

1993年，徐州市郊区更名为泉山区。

1996年，矿区更名为九里区

2010年，撤销徐州市九里区。

撤销铜山县，设立徐州市铜山区。

连云港

下辖3区3县

连云区、海州区、赣榆区、东海县、灌云县、灌南县

区划沿革：

1962年，连云港市改为省辖市。

1983年实行市管县体制，徐州地区的赣榆、东海和淮阴地区的灌云3县划归连云港市领导。市区设新海、连云、云台3个市辖区。

1986年4月，新海区划为新浦、海州2个区。

1996年，灌南县划归连云港市。

2001年10月，撤销云台区，并入连云区和新浦区。

2014年，撤销赣榆县，设立赣榆区；

撤销新浦区，并入海州区。

盐城

下辖3区5县1市

亭湖区、盐都区、大丰区、响水县、滨海县、阜宁县、射阳县、建湖县、东台市

区划沿革：

1983年，撤销盐城县，改设盐城市，由省直辖。盐城地区的响水、滨海、射阳、阜宁、建湖、大丰、东台7个县划归盐城市领导。市区设城区，原盐城县辖区改为郊区。盐城市共辖7县2区。

1987年12月撤销东台县，改设东台市。

1996年7月，撤销盐城市郊区，设立盐都县。

1996年8月，撤销大丰县，以其原辖区域设立大丰市。

2003年，城区更名为亭湖区；

撤销盐都县，设立盐城市盐都区。

2015年7月，同意撤销县级大丰市，设立盐城市大丰区。

（澎湃新闻 整理）

附录二：2009年以来江苏范围行政区划调整情况：

2009年，撤销通州市，设立南通市通州区。 （撤县改区）

2010年，撤销徐州市九里区。（撤并区）

撤销铜山县，设立徐州市铜山区。（撤县改区）

2011年11月，撤销县级江都市，设立扬州市江都区，（撤县改区）

撤销扬州市维扬区，将原维扬区的行政区域与划出5个镇的邗江区合并。（撤并区）

2012年，楚州区更名为淮安区；（更名）

2012年，撤销县级姜堰市，设立泰州市姜堰区。（撤县改区）

2012年，撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区，（撤并区）

撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区。（撤县改区）

2013年，白下区并入秦淮区（撤并区）；下关区并入鼓楼区（撤并区）；

撤销溧水县、设立溧水区；（撤县改区）

撤销高淳县、设立高淳区。（撤县改区）

2014年，撤销赣榆县，设立赣榆区；（撤县改区）

撤销新浦区，并入海州区。（撤并区）

2015年7月，撤销县级大丰市，设立盐城市大丰区。（撤县改区）

2015年10月，撤销崇安区、南长区、北塘区，设立无锡市梁溪区；（撤并区）

设立无锡市新吴区。（撤并区）

2016年6月，撤销淮安市清河区、清浦区，设立淮安市清江浦区，（撤并区）

同意撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区。（撤县改区）

（澎湃新闻记者 袁杰 整理）