“新城新区规划人口34亿”？这应该不是真的

近期，新华社报道中提到：“国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。”全国一共才不到14亿人，新城新区竟然规划了34亿人口——这意味着，在人口增长放缓的背景下，全国绝大多数新城新区都要成为空城、鬼城。

公众对此自然议论不绝。一是认为过于激进的城市规划会产生基础设施投资和房地产投资泡沫，加上逐渐放缓的需求增速，房地产市场将会过剩，从而影响到与人息息相关的房价；二是意识到全国的城市规划太超前，然而事实上难以吸引如此多的人口，空城频现，不仅是一种资源浪费，更会导致投资泡沫破灭，经济可能一落千丈。

不过且慢，如果按照3500个新城新区、规划人口34亿来看，每个新城新区平均约有100万人规模，每省平均规划100个这样的新城新区，每个地级市就是五六个。这是真的吗？

实际上，“新城新区34亿规划人口”的说法，早已在三年前便已公开。但不少媒体总要重新把它拿出来说事儿，连数字也不改，未免有些蹊跷。

陕西神木是继鄂尔多斯后，人们眼中的又一座“鬼城”。

很容易查到，2015年9月20日，在贵阳举行的中国城市规划学会年会上，中国工程院院士郭仁忠就曾引用这个数据称，“根据国务院编制全国城镇体系规划过程中的一项调查，平均每个省会城市规划了4.6个新城（新区），平均每个地级市则规划建设约1.5个新城（新区），全国新城新区规划人口达34亿。”

我们再追根溯源，利用限定发表时间搜索，很快便能发现，“34亿”的权威报道出处仍然是新华社。2014年4月20日，新华社发表的一则题为《90%地级市争建新城新区 如何避免成“死城”？》的报道，是关于新区规划人口过多的第一条正式的新闻。

这则报道称，2014年4月19日，在上海召开的中国新城新区发展论坛上，专家们提出了各城市造新城过热的问题。当时就有专家提出“34亿”这个数字。

还可以继续向前追溯，我们发现了新浪财经的一则专家演讲实录：早在2013年10月，网上（http://finance.sina.com.cn/hy/20131019/153317045900.shtml）就有篇速记稿，其中专家提到：“大概新城新区的规划，规划的人口加起来达30多个亿，34亿人口。”

大家是在连续引用一个三年前即被公之于众的数字。但是，我们查看相关机构的原始报告，却难以发现“34亿新城新区规划人口”的说法。

那么，怎么来看“34亿”这个数字？它究竟有多么接近真实？

在规划时限内，不可能真的容纳34亿人口

中国城市和小城镇改革发展中心课题组曾在2013年，调查了12个省的156个地级市和161个县级市的新城新区规划建设情况（http://www.ccud.org.cn/2013-09-26/113349759.html）。如此大的工作量，笔者无法重现，且大多数地区的新区规划方案不易在网络上获取。因此，笔者选取一些较有代表性的新区规划资料，对该数字的真实性进行初步考察。

首先是规划时限问题。《中华人民共和国城乡规划法》 第十七条第三款规定，城市总体规划的期限一般为二十年。也就是说，近年编制的城市总体规划一般到2030年左右，新区规划只可能更短。比如，洛阳新区规划到2030年，贵安新区规划到2020年和2030年，南沙新区规划到2025年，等等。在不到20年的时间内，建设出达到当前人口两倍以上的新城，在当前全国投资下行的整体趋势下，几乎是不可能达到的目标。或许，相当于目前三倍的人口数量，100年后有可能达到，这既不现实，也大大超出了规划年限，不具有参考价值。

2000-2016年全国房地产投资额（亿元）

（数据来源：国家统计局http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01）

上图显示了2000年至今全国房地产投资额及增速。数据显示，从本世纪开始，全国房地产投资以20%-30%的高速不断增长，但从2010年开始，增速有所下降，最近两年更是降到5%以下。在目前扩大内需、减少投资依赖的大方向下，继续大规模扩大投资的可能性不大。如果按照“34亿”的规划人口，则意味着，各地要在接下来不到20年时间里，投资过去所有房地产投资的好几倍的数额（考虑到新区的人均房地产建筑面积要大于拥挤的旧城区，这笔投资只会更大），对土地供过于求的各城市而言，尤其是三四线城市，可以说是一个不可能完成的任务。

投资规模庞大、气势恢宏的郑东新区。

以郑州郑东新区为例，2003年至2014年的11年间，郑东新区累计完成固定资产投资为2300亿元，占郑州全市投资额的10%以上，2016年更是要计划完成670亿的投资。如此大的手笔，成果如何？截至2015年底，郑东新区建成区面积为115平方公里，入住人口115万人，但常住人口仅47.05万人，仅占郑州全市956.9万人的4.9%。郑东新区可以说是摆脱了“鬼城”的称号，但远远谈不上“逆袭”。发展了十几年的郑东新区尚且如此，其他地区的新城，其人口吸纳效应就更微弱了。

“34亿规划人口”，是真的么？

如上所述，能容纳34亿人口的新城，从投资的角度来说，是无法完成的。那么，到底如何估算规划人口？城市和小城镇改革发展中心课题组2013年对12个省的156个地级市和161个县级市的新城新区规划建设情况，通过检索政府工作报告、文件、规划和新闻报道等，进行了调查（http://www.ccud.org.cn/2013-09-26/113349759.html）：“涉及的156个地级以上城市中，提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在我们检索的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。”

即便如此，仍然难以匡算全国新城新区的规划人口。

首先是统计口径难以确定，如果要进行统计，则需给“新区”一个明确定义。根据《中国新城新区发展报告》，广义的新城新区是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。从外延上，讨论较多的中国新城新区包括：经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园，以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、空港新城等等。可以看到，新城新区的范围很大，不仅有行政上的，还有经济、科技、贸易上的概念，如此纷繁复杂的新区，难免存在数据不准确和重复统计等问题。

其次，涉及规划范围问题。我国的城市法定规划自上而下主要分为总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等。

城乡规划法规定，省会城市、百万人口以上的大城市和国务院指定的其他城市的总体规划，需要报国务院审批，其他城市的总体规划也需要报省级政府审批。严格上来说，新区的规划，是作为城市总体规划的一部分呈现，由于总规要报上级审批才能通过，在人口上的规划不会过于激进。

总体规划比所谓的战略规划、发展方案要严得多，图为南宁城市总体规划。

但事实上，很多城市的新区规划，并不完全呈现在总体规划或控制性详细规划中，比如城市发展战略规划。“战略规划”这四个字很好地体现了新区规划的模糊性与非行政性，规划人口的估计也较宽松。为什么会有这样的状况？这背后反映的是事权不统一，各类新城新区和园区，是不同部委主导，并非由住建部门来管控。

国家发改委印发的青岛西海岸新区总体方案。

举个例子，《贵安新区总体规划(2013-2030年)》规定，贵安新区的常住人口由当前的70万增加到2020年的90万（贵州省政府：http://www.gzgov.gov.cn/xwzx/djfb/201506/t20150626_179606.html），这是一个十分保守的数字；而青岛西海岸新区的规划则来自《青岛西海岸新区总体方案》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》，到2020年，人口要从139万增加到到240万（国家发改委：http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201406/t20140625_616269.html）~280万（凤凰网：http://qd.ifeng.com/special/jjxha/detail_2014_06/14/2430086_0.shtml），增长近一倍。严格的总体规划和宽松的发展方案、战略规划之间的区别还是比较大的，因此不同性质的规划在人口规划上的区别会比较大。由于并非所有新区规划都会进入总体规划的层次，因此，笔者推测，若将总体规划和其他相关城市规划方案一并算入，得出的规划人口数字要大大高于实际。

然后，新区的规划还有边界问题。我国新城新区的范围比较复杂，一方面，一个新区内可能有多个较小的新城新区；另一方面，几个新区的范围可能互有重合。

较有代表性的是河南省。郑东新区作为一个中等大小的新区，不仅有自己的规划，内部还有白沙组团和北部区域等新规划，前者到2030年要达到77万人，后者2030年要达到45万人。这几个数字若与郑东新区重合，平白无故便多出一百多万的规划人口。

这还不止，除了郑东新区外，郑州还规划了90万人的郑州国际航空港区（2030年）和120万人的郑上新区（2030年）。然后，把郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州国际航空港区、中牟县等区域划归在一起，形成400万人口规模的郑州新区（2020年）。更别说，上面还有500万人的郑汴新区（2020年，包括郑州新区和开封新区）。

在外人看来，这些十分类似的名字光看上去就十分让人疑惑，若是全部算入新区，重复计算的规模就相当大了。

最后，在这里列出一些比较具有代表性的新区规划人口与该城市总体规划人口的比例关系。

一、河南洛阳新区

2020年，洛阳新区的规划总人口为240万，其中城镇人口210万。而根据《洛阳市城市总体规划（2008～2020）》、《洛阳市城市总体规划(2011-2020)》，洛阳市总人口（本文所称的某地级市“总人口”，包括该市全市域人口数，即包括市辖区、下辖的县级市、县的全部人口，下同）为740万，其中城镇人口480万，新区人口约占全市总人口的三至四成。

二、贵州贵安新区

贵安新区[位于贵州省贵阳市和安顺市结合部，区域范围涉及贵阳、安顺两市所辖4县（市、区）20个乡镇]规划到2020年的城镇人口为90万，到2030年，总人口将达到230万，其中城镇人口200万。根据《安顺市城市总体规划2014—2030》，到2030年安顺常住人口可达245万人。贵阳方面，《贵阳市城市总体规划（2011-2020年）》规定贵阳市总人口到2020年为320万，《贵州省城镇体系规划(2012--2030年)》则显示，包括了贵安新区的贵阳都市区城镇人口为600-700万，其中贵安新区城镇人口按照250-300万预留。综合来看，贵安新区的人口可以达到两市的30%左右。

三、山东青岛西海岸新区

到2020年，新区的规划人口大约在240万至280万，而根据《青岛市新型城镇化规划(2014～2020年)》，青岛全市的常住人口为1000万，新区人口比例为24%-28%。

四、天津滨海新区

天津滨海新区包括了2030年规划人口70万人的天津未来科技城，其规划变动较多。2006年的滨海新区规划预测，2020年新区人口达到300万，之后滨海新区的发展速度很快，于是2012年再次规划的时候，2020年人口暴涨了一倍，达到600万。而天津2005年做最新一次总体规划时，全市人口到2020年才能达到1350万，其中留给中心城区和滨海新区的只有630万。于是，算上《天津市京津新城控制性详细规划》所提到的2020年规划人口为30万的京津宝坻新城，天津的新城占总人口的比例在一半左右。

五、重庆两江新区

《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》指出，重庆全市到2020年常住人口为3100万至3250万，而市规划局预测重庆2020年人口将达到3400万。2011年7月，重庆市长黄奇帆在两江新区开发建设领导小组第五次工作会上指出，到2020年新区人口要达到500万，于是新区的人口比例便到了15%。

六、其他新区人口占比

下面一张表格显示了我们找到的其他地级市的新区人口占总人口（包括该市全市域人口数，即包括市辖区、下辖的县级市、县的全部人口）的比例。

我们可以看到，本文所提到的重量级新区，都是所在城市接下来十几年甚至几十年要全力发展的区块。滨海新区之于天津，天府新区之于成都，西咸新区之于西安、咸阳，其重要性皆不言而喻。如果说直辖市、省会城市还有余力发展好几个新区，每个新区的体量占比不大，那么，那些倾全市之力打造的地级市新区，应占据该城市更高的人口比例。

然而，通过数据，我们了解到，这些新区的规划人口占全市人口的比例基本在一成至三成之间，若是考虑到其他较小的、级别较低的新区，新城人口占比也不会超过60%，更别说要达到全部人口的好几倍了。

结论

虽然我们这里无法穷举所有新城新区。但不难看出，“34亿”这个数字，实在有所夸大，甚至是以讹传讹。不过，这并不意味着，各城市在兴建新城新区的过程中，不存在盲目扩大规划指标的问题。即使城镇化是大势所趋，城市扩张不可避免。但一挥手就造一个几十万甚至上百万人的新城新区，其合理性值得商榷。反观房地产市场，这两年来，三四线城市房产库存过高、房价泡沫破裂，新区新城的建设或多或少在为之推波助澜。

2013年，郑东新区固定资产投资累计完成445.95亿元，其中政府投资142.3亿元；2014年这两个数字分别达到502.05亿元和174.4亿元。在新城新区的建设过程中，政府主导“大操大办”的特性依然很明显，不可避免地造成了社会资源的浪费与分配不均。

通过对全国范围内新城新区规划人口的合理性探讨，可以看到“新城新区34亿规划人口”这一说法流传甚广的背后，是社会对过度超前规划与大规模建设新城新区的反感。虽然实际数字没有那么多，但相关方面对未来当真需要有一个合理的考量。