上海战略所｜“轨道上的长三角”存在的不足该如何改进

交通互联是长三角一体化的先行领域，也是世界级城市群的主要内涵之一。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要（2020-2035）》明确了“轨道上的长三角”发展方向，近期出台的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》则提出了“加快构建功多层次、优衔接、高品质的轨道交通系统”的发展目标。这意味着，“轨道上的长三角”不仅涉及多层次轨道网络的规划与建设，更将引发出行方式、系统衔接、服务范式和管理模式的体系化变革。以轨道为主导的多模式客运体系，将成为区域经济协同的动脉、产业整合的前提和资源配置的基础。

当前，长三角城市群客运体系既有先发优势，短板也较突出，亟待厘清系统架构、明确关键要素、创新服务范式与加大协同部署。为此，中国工程院、同济大学交通运输工程学院会同上海发展战略研究所有关专家，就长三角城市群客运服务发展开展了联合研究，研究结论对上海更好践行排头兵与先行者使命，协同提升长三角和上海大都市圈多模式交通服务能力具有积极借鉴意义。 

一、对标国际经验，“轨道上的长三角”对城市群客运系统提出更高要求

结合世界级城市群交通发展规律，长三角城市群客运系统将面临以下升级要求。

（一）客运模式构成上，要求从“多模式交通”走向“基于轨道的协同交通”

一是强调多模式交通的协同。区域客运体系不再是一类或几类交通基础设施的简单组合，而是面向多样化的旅客联程运输需求，对各种交通方式的更大范围整合。二是凸显轨道交通的主体地位。轨道交通对高能级城市群拓展发展空间、引导高效分工、提升经济质量起着举足轻重的作用。例如，日本沿太平洋城市群已形成以轨道交通为主的交通模式，东京都市圈更是有近一半通勤出行依靠轨道交通。即便是以公路交通为主导的美国，其大西洋沿岸城市群形成过程中也十分重视轨道交通主体地位，8个主要城市都构建了服务通勤的市郊铁路系统。

（二）客运系统格局上，要求从“满足基本联通要求”走向“契合差异化出行需求”

一是强调“层次化轨道”与“圈层化出行”的适配。其中，中心城区对应市民多元化出行，主要通过高密度城市轨道线网及多模式换乘，满足都市圈中心城市与周边市镇交通通勤需求，以城际铁路功能下沉或市域（郊）轨道来扩大服务覆盖面；城市群各中心城市间交通主要以大站距高铁来满足，城市密集区重点组织城际班列网络化运行，主要廊道上则需实现城际高频班列公交化运营。

二是加速从“通道型布局”向“网络型布局”演化。东京、伦敦城市群等均因中心城市的多点化发展，促使交通干线从“单中心辐射”发展成“多中心网络”。

三是着力从“新建线网”向“强化衔接”转型。传统客运场站加速向综合交通枢纽转型，高强度站城一体化开发渐成主流。如东京通过多年实施的交通枢纽综合开发策略，促进多模式换乘、高容积率开发和多功能混合，形成了新宿、涩谷、池袋、品川等新兴枢纽活力商业区。

（三）客运服务供给上，要求从“运输型发展”走向“消费型发展”

一是更加强化以“出行链”为导向的全过程服务。伴随技术进步和运输组织革新，集成多种客运模式、统一多个服务环节、响应多样移动需求的“出行即服务”(Mobility as a Service，MaaS)系统，将使“公共化的客运系统”满足“个性化的门到门”服务成为可能，有效减少公众跨区域出行对私人小汽车系统的依赖，并积极改善出行效率和感受度。

二是更加强化以“强关联”为内涵的全要素服务。客运交通的本质将演化为一种包括出行决策、交通运输、在途导引、转换衔接、支付结算等的多功能复合型服务，并引导和触发位置相关地的商务、旅游、文娱、餐饮和社交消费整合。

（四）客运管理机制上，要求从“分系统独立运作”走向“跨系统协同治理”

一是围绕资源配置，强化区域规划机制的协调作用。世界级城市群大多都存在具备法定地位的区域协调机构，如美国大都市规划组织、德国莱茵—美茵地区运输协会等，用以促进多模式交通之间、交通和非交通之间的协同规划。二是围绕一体管理，强化区域信息共享和管理服务协同。如日本的乘车卡系统、伦敦的公共数据库等都致力于搭建共享信息管理系统，以实现交通运输信息一体化和提升运行效率。

二、参照“轨道上的长三角”要求，长三角客运体系仍存在较大改进空间

近年来,长三角运输结构已逐步向综合一体化方向发展，但对比世界级城市群，以轨道交通为主体的多模式协同发展态势尚未形成，仍有较大改进空间。

（一）客运体系日渐复合化，但多层次轨道网络尚不健全

截至2019年底，长三角区域内铁路营业里程超11500公里，其中高铁营业里程5095公里，区域路网密度达到321公里/万平方公里，位居全国前列，但都市圈和城市群轨道网络则刚刚起步。高铁通道多年维持传统“之字形”（宁沪杭甬），其他主干廊道发育不足；城际铁路和市域（郊）铁系统相对滞后，而东京、纽约、伦敦、巴黎等大都市圈一般都拥有约2000公里以上的市域（郊）铁路服务通勤圈；不同轨道制式间运营衔接不足，以轨道交通为主导的多层次综合交通体系尚未形成。

（二）多方式客运结构初步形成，但尚未确立轨道交通主导地位

近年来，长三角地区综合运输服务规模与能力高于全国平均水平，多方式客运结构初步形成。但就主要承担方式而言，公路客运仍处于优势主导地位。2019年，长三角地区公路客运量22.3亿人，铁路客运量6.7亿人，分别占全国总量的17.1%和18.3%。尤其是跨区城际客流走廊需求增长迅速，传统沪宁、沪杭走廊呈现饱和，新兴宁杭、通苏嘉走廊供需矛盾也已显现。

（三）城际轨道时效性不断提升，但同城化通勤支撑能力短板明显

调查数据显示，以上海、杭州、南京、合肥为中心城市的都市圈，1小时通勤圈半径一般不超过30公里（上海约为39公里），低于东京都市圈的50公里，跨市通勤条件不足。中心城市间，通过高铁实现“点到点”城际出行平均时间为1.24小时，已基本达到“全国123出行交通圈”（即都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖。）的要求；但包括两端市内出行的“门到门”（指一次完整出行链，包含多种交通方式在途及衔接换乘时间。）城际出行平均时间则达到2.36小时，行程时间增长近一倍。建设高铁网所节省的时间被大量消耗在市内交通接驳、换乘中，且中心城外围大量新兴地区缺乏城际直达，提升都市圈跨市通勤网络质量是提高长三角城际交通服务的关键。

（四）出行链构成日益多元，但联程运输服务仍相对滞后

近年来，长三角地区公共、私人、共享交通等客运方式无缝衔接需求持续加大，但基础设施、管理组织和服务系统都还未对转型做好充分准备。一方面，三省一市缺少统一的区域综合交通规划，运输网络衔接水平不高，区域高铁网、城际轨道网、市域（郊）铁路网、城市轨道网、城市公共交通网之间融合程度不深。另一方，多模式综合立体交通枢纽不足，枢纽间缺乏直接快速交通联系。同时，运行组织信息共享程度不够，一站式规划、预订和支付系统发育不足，各类交通资源难以集成集约利用。 

三、上海应率先引领城市群客运系统变革，构筑交通发展新优势

长三角客运体系当前存在的差距，需要在规划集成、资源配置、设施组合和服务衔接等关键环节加强改革创新。上海有必要率先统筹思考系统性改革方向，积极稳妥推进相关领域试点，更好发挥示范引领作用。

（一）率先明确“基于轨道”的差异化可达性目标

立足长三角都市圈和城市群内外联通需要，上海应基于差异化出行特征，将可达性要求从“点到点”升级至“门到门”，以轨道交通更好引导多中心网络化的大都市区空间发展。一是明确以上海为核心的“1小时通勤圈”，实现都市区及毗邻地区基于轨道的公交化客运。其中，以“五个新城”为代表的都市区节点需实现45分钟到达中心城和近沪城市，以城际铁、市郊铁路和城市轨道为主要承载方式，强化新城城际综合枢纽建设。中心城与苏州、嘉兴、南通等毗邻城市实现1小时通勤，以高铁、城际铁路及部分市郊铁路作为主要承载方式。二是明确以上海为核心的“2小时商务圈”，实现同长三角高频协作区域的城际快速直达。重点服务上海同南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈核心城市的联系，尤其是同 “1+8” 上海大都市圈的主要城市联系，以高铁和城际铁路为主要承载方式。三是明确上海面向长三角全域的“1日活动圈”，实现同长三角城镇体系间的便捷互联互通。以高铁、城际铁路、城市轨道及高速公路为复合承载方式，以轨道交通为骨干覆盖长三角主要中心城市之间联通需求。

（二）率先优化以“多层次轨道”为内涵的城际交通网

立足长三角城市群特点，依托《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》，上海应加快构建多层次城际和市域轨道网络，补齐城市群高效联通和都市圈同城化需求短板。一是充实面向长三角的高速城际交通网。凸显高铁的城际交通主骨架地位，特别强化主要中心城市间2小时高速直达时空圈建设。二是打造面向都市圈的便捷通勤交通网。围绕上海大都市圈打造1小时复合城际通勤圈，特别强化城际铁路、市域（郊）铁路等中高速通行走廊建设，支持中心城区、新城、城镇组团及毗邻节点城市间的高频通勤需求。三是率先探索推进都市圈“四网融合”[主要是指城市群内干线铁路（高铁）网络、城际铁路网络、市域（郊）铁路网络和城市轨道交通（地铁、轻轨、中运量）网络的互联互通和高效衔接。]。发挥比较优势和组合效率，完善面向上海大都市圈的轨道线网布局，通过规划先行、枢纽融合、标准对接和运管联动，实现功能互补，服务兼顾，互联互通，资源共享的一体化服务，推动客运联程联运“一票制”和“一站式”服务。

（三）率先提升“多模式交通枢纽”的能级和复合度

立足多模式交通枢纽“内外循环链接点、多元要素集聚地”特征，推动交通枢纽升级换代。一是提升亚太航空门户地位，完善立体换乘功能，引领“轨道上的机场群”建设。巩固提升上海国际航空枢纽地位，优化机场集疏运体系，促进对外通道和城际轨道交通网有机衔接，完善浦东机场和苏浙皖轨道交通联接。二是强化上海铁路枢纽的国家铁路网主枢纽地位。对应南京、杭州、南通、宁波、湖州等主要联系方向，进一步加密铁路干线联系通道；强化沿海大通道布局，辟建中部高速铁路通道连接线，提升铁路通道服务容量和品质。三是聚焦综合性枢纽，优化多模式换乘和城站一体开发。强化重大对外交通枢纽、重要区域交通枢纽在都市圈范围内协同布局，更好发挥既有市内铁路客站的城际枢纽作用，推动对外、城际、都市圈不同尺度轨道交通同站布置和同站、同台高效换乘，以TOD理念引领新城地区复合交通枢纽开发。

（四）率先启动“都市圈出行即服务”客运范式创新

立足上海大都市圈内跨市出行多样化需求，将MaaS系统适度拓展至都市圈之间出行，优化运输组织模式，探索服务一体化。一是强化面向“出行链”的多模式联程运输服务。推进都市圈城际铁路、市域（郊）铁路“公交化”运营，促进综合枢纽多模式交通购票、验票、安检一体化，试点开展空铁、公铁等联程运输服务，探索开展城际旅客跨运输方式异地候机候车、行李联程托运和城际“行李直挂”等业务，加快实现城际联程运输“一网融合”。二是加速开发面向“全流程”的个性化信息服务。依托都市圈复合运输网络，构建以轨道交通为骨干、以公共交通为基础并纳入共享交通新模式的“全方式接入”数据平台，充分利用移动物联技术，创新提供覆盖行前决策、行中引导、行后服务和一体化支付的出行解决方案和终端产品，为出行者提供满足高效、经济、便利、舒适等核心需求的“全流程服务”。

（五）率先推动“跨方式协同”的体制机制改革

聚焦重点领域和关键环节改革，有效打破行政分割和市场壁垒，有序推动一体化治理体系构建。一是牵头推进轨道交通协同规划、建设与管理机制。依托长三角区域合作办公室，研究设立轨道交通协调推进机构，统筹推进轨道交通技术标准、建设时序、合作模式、路网联通、运营管理等的协调统一并提升立法保障。二是加大城际铁、市域（郊）铁路开发与投融资模式创新力度。加快开展城际、市域（郊）铁路建设规划审批试点，积极参与并探索发起成立城际铁路、市域（郊）铁路公司。探索土地提前收储、分层出让、特许协议出让、土地作价入股等办法，研究集体经营性建设用地入市用于铁路综合开发。更好发挥资本市场作用，吸纳不动产投资信托基金和保险等长期资本，建立规范、多元、可持续的投融资机制。三是率先探索都市圈综合交通枢纽建设与运营机制创新。立足都市圈客运系统与城镇空间协同，优化综合交通枢纽布局，建立健全城站一体化开发机制。推进“四网融合”在站台设施、换乘方式、服务标准和联程联运“一票制”等领域协同。四是牵头推进多模式交通数据共享与协作。建立完善相关交通数据共享标准、安全规范和开放机制，夯实数据归集基础。积极实施交通服务信息化并逐步纳入“一网统管”体系，推进MaaS系统的都市圈跨市应用试点，提升一体化运行洞察和运力调控能力。

[联合调研组成员：李林波系同济大学交通运输工程学院副教授，徐珺系上海发展战略研究所副所长、研究员，吴兵系同济大学交通运输工程学院教授。本文重点依托《长三角交通系统高质量协同发展战略研究》（中国工程院院地合作项目2019-SH-XZ-1）相关研究素材与成果转化成文，在此对课题组表示衷心感谢。]