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美日以等国经验对我国建立“新型举国体制”的启示

2021-10-19 16:31

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

美日以等国经验对我国建立“新型举国体制”的启示原创朱加乐、项田晓雨上海中创研究

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—— 全文共计4317字，预计阅读时长为11分钟。

上周我们推出了《新型举国体制到底“新”在哪里》的微信文章，从背景形势、内涵关系以及组织形式等不同维度对新型举国体制进行了研究分析。

本文我们将通过美国、日本、以色列等国家运用举国体制引领产业技术创新的鲜活案例，进一步深化我们对新型举国体制的理解，并从中找出对我国新型举国体制的经验启示。

美国、日本、以色列在举国体制方面的成功经验

说起举国体制，人们通常会联想到社会主义、计划经济，很多人甚至认为举国体制与资本主义、市场经济等毫不相干。但事实与很多人所理解的相反，在国防军工以外的经济产业领域，通过举国体制实现产业技术引领的恰恰是那些高度市场化的资本主义国家，典型的如美国、日本、以色列等。

举国体制运作最成熟的美国 —— 以DARPA为例

美国的举国体制始于第二次世界大战期间，当时成立了战时生产局、曼哈顿工程区等，到了冷战时期，美国成立了国防先进研究计划署（DARPA），这些都是非常典型的举国体制做法，尤其是DARPA至今仍发挥着重要作用。下面我们重点以DARPA为例，分析美国的举国体制特点。

美国DARPA（图片来源：百度）

一是目标任务明确，形成尖端技术的领先优势。1957年苏联发射了世界第一颗人造地球卫星“斯普尼克1号”，美国最高决策层意识到，要加速技术突破并重新领先，不能依靠分散的、自由探索的体制。艾森豪威尔总统发起成立先进研究计划署（后来加上“国防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，简称DARPA），政府对该机构采取“例外拨款”方式，使其活动和预算不需要对外公开。DARPA的任务非常明确，即建立在尖端技术领域对苏联的领先，研发人们视野之外的“蓝天”技术。

二是组织形式新颖，以合同为手段建立研发支持网络。成立之初，DARPA的任务是监督太空研发活动，20世纪60年代转向信息技术领域，并形成其关键的组织模式和管理风格，即以合同为手段建立研发支持网络。DARPA自己不做研究，而是授权项目经理提出特定的研究项目，项目执行则由大学、各种企业、实验室的科技人员承担。项目经理对直接项目负责，制定项目的具体方向和所有相关的重大决策，这些项目不是开放研究或自由探索，而是明确阐述需要的产品和任务目标。

三是政企深度融合，把研究活动建立在国民经济活动之中。DARPA领导认为，整个国民经济都要拥抱创新来使得国防部门强大，将研究活动建立在整个国民经济活动之中，吸引企业和研究机构参与投资能够军民两用的技术研究项目。DARPA为前期研究提供经费和项目运营支持，企业界以尽量小的前期投入来探索有市场应用前景的新产品和新技术，最终由企业生产符合DARPA的技术要求、同时又能投入市场为企业带来利润的产品。通过这种方式，DARPA利用企业的财务和技术能力，避免直接耗费巨额财力投入高风险的基础研发，尽管企业承担了大部分研发费用，但研发出来的产品能够从市场获得经济收益，这也使得美国的前沿技术研究处于高投入但可持续的状态。

日本在举国体制方面的探索——以VLSI计划为例

20世纪70年代中期，IBM宣布装有超大规模集成电路的FS系统即将问世，日本计算机产业面临重大危机。日本通商产业省（现经济产业省）提出设立企业间联合研究的超大规模集成电路计划（简称VLSI计划），以实现微电子技术革命性突破。VLSI计划计划始于1976年，历时四年，是日本政府激励和组织企业开展重大科技任务联合攻关最成功的案例之一。该计划为日本随机存取存储器（RAM）在世界市场占据领导地位做出了巨大贡献，1986年日本动态随机存取存储器（DRAM）占到世界市场份额近80%。

一是政企协手，探索“联合+竞争”协作模式。VLSI计划由日本通商产业省所属的电子综合技术研究所牵头，联合富士通、日立、三菱、日本电气和东芝等5家生产计算机龙头企业，共同组成VLSI技术研究协会，协会下设联合实验室和企业独立实验室（如下图所示）。联合实验室由5家公司的领导及通商产业省组成，致力于通用性和基础性技术研发，研究成果以共享方式输出到各企业独立实验室；企业实验室由各个公司独立组成，负责应用技术研究，研究成果由各自企业进行产业化。企业共同使用联合实验室科研设施，既可以避免重复进行基础研究及设施投入，也有助于研究人员信息交流、思想碰撞、能力互补。

日本VLSI计划组织管理模式示意图

二是政府统筹协调，同时充分向企业放权让利。VLSI计划投入737亿日元，其中通产省政府投入引导资金291亿日元，补助金额相当于成员企业每年研发投入2-3倍。政府不仅资助共性技术研究，还资助各个公司内部商业化应用研究，后者资助比例高达80%-85%，极大地提升了企业参与研发的积极性。日本政府还积极协调科研机构、研究型大学参与和配合，对于VLSI项目所产生的1000多项专利，政府基于严格的知识产权管理体系，保障参与机构的利益分配。

三是上下游企业协同，牢牢把握材料领域话语权。VLSI计划实施期间，有超过50家企业为联合研究所提供设备和材料（多为中小企业），与联合研究所相关成员企业合作，共同改进方案，有效推进设备和材料研发进程。日本不仅推动IC生产基地高速发展，还扶持培育出一批上游核心设备、材料企业，在半导体材料领域特别是硅晶圆领域占据了领先位置。半导体产业领域的重要材料，日本均占有50%以上市场份额，是全球最大的半导体材料出口国。即使后来半导体产业从日本转移至韩国和中国台湾地区，但日本始终半导体材料领域保持绝对竞争优势。

日本VLSI计划上下游协作示意图

以色列的举国体制经验——全面融合、广泛覆盖

以色列素有“创新的国度”之称，也是将举国体制用到极致的国家。以色列建国后，在科技立国战略的主导下，以举国体制建立国家创新体系。以色列的科技创新举国体制具有以下特征：

一是政府主导建构完善国家创新体系。以色列自1948年建国以来就遵循“科技立国”战略，从政府层面上部署本国的科技创新体系建构工作。第一次中东战争结束后，时任以色列总理的戴维·本-古里安便责成国防军组建“科学指挥部”，依托其统领下的军事研发，形成并维持针对阿拉伯国家的技术性优势。同一时期，政府筹建研究理事会（Research Council），由理事会先后组建了纤维研究所、国家物理实验室、生物研究所等一系列政府级研究机构，基本建成了政府主导的国家科研体系。后期，以色列政府根据国内外骤变的形势，不断完善国内科研体系，在科技部、经济部、农业部、教育部等13个内阁部门创办主管科研工作的首席科学家办公室（OCS），负责国家科技政策的制定，统筹科研经费的分配，协调技术研发的国际合作。

二是首席科学家办公室引领推动创投与孵化新模式。作为以色列科研体系重要一环，首席科学家办公室（OCS）主要根据国家战略需要发布国家科研计划、配置研发资金、设定研发专项。经济部首席科学家办公室先后出台竞争性研发计划、预种子与种子计划、促进投资与创新采用计划、预竞争和长期研发计划等四类技术研发资助计划，为企业和高校技术创新提供充足的资金支持。成立亚泽马（Yozma）国有风险投资公司募集国内外私有基金，用以带动本土风险投资业发展，推动高科技产业蓬勃发展。此外，经济部首席科学家办公室还于1991年启动了技术孵化器计划，对软件、生命科学、医学设备、环境、水科学、信息和通信技术等研发性行业进行聚焦，孵化了一批优秀的研发型高科技企业。

以色列首席科学家办公室（图片来源：百度）

三是军民融合推动科技创新发展。以色列的成年公民均需进入国防军服役，那些综合素质过硬的潜在创业人才早早就接触到了重大的国家军事研发计划，为从事电子技术、通信设备、航空技术等尖端科技方面创新创业，积累了大量技术经验与人脉资源，军工研发部门的技术外溢直接孵化了高科技企业。如20世纪60年代，服役于“拉斐尔（Rafael）防卫系统”等军工部门的工程与技术研发人员在自主创业诞生了埃尔比特（Elbit）、埃尔森（Elscint）和赛天使（Scitex）等一批知名高科技民用企业。20世纪80年代后半叶起，关卡（Check Point）、康维斯（Comverse）、郎新（Amdocs）等企业成为全球电子信息产业领军者。

四是充分发挥国外研发中心作用。跨国企业研发中心作为以色列国家创新体系的有机组成部分，为本土企业提供了先进技术及管理经验，开辟了创新成果推广的国际渠道。20世纪90年代初期开始，随着中东和平进程推进，以色列政府大力吸引外资，引发全球科技巨头在以直接设立或并购企业就地转化为研发中心，据统计，约有80%被并购企业成为研发中心或并入到跨国企业现有的研发中心。至2015年，谷歌、通用汽车、美国高通公司和德国电信等270余家大型跨国企业在以色列设立了320多家研发中心，成为以色列国家创新体系中的重要力量。

对我国建立完善新型举国体制的启示

一是发挥政府统筹与引导作用

美国、日本、以色列等国家在协调跨部门重大科技计划过程中，都建立了专门的总体协调机制。历史经验表明没有政府强有力的领导，任由科学家自由探索，很难实现预期目标，如美国曼哈顿计划初期自由探索浪费了大量的物力财力，但几乎没有进展。强核心才有大协作，政府要发挥领导作用，构建统一的高层机构或机制，确立强核心，明确项目目标任务，重塑各部门、各单位分工，形成有效协作体系。

二是体现市场和企业的主导作用

面向经济主战场的产业共性技术和“卡脖子”技术，具有投资大和技术更新迭代快的特征，仅靠政府财政资金投入既不科学也难持续，必须按照市场规律和需求，让企业充分参与其中并发挥主要作用。要探索政府投入为辅，企业投入为主的模式，综合运用财政拨款、研发立项、税费优惠、政府采购等手段，引导龙头企业牵头组建产学研合作联盟。

三是建立“联合+竞争”的协作机制

学习借鉴日本VLSI计划经验，强化企业创新主体地位，支持行业龙头企业牵头组建，产业链上下游企业、大学和科研院所等有效参与的创新联合体，围绕行业通用性、基础性技术开展联合攻关。同时在政府组织的科技攻关中，要兼顾“竞争”的考虑，底层通用技术可由合作单位联合开发及共享知识产权，支持各企业独立或自愿联合，面向市场进行商业化开发。

四是培养专业自主的项目经理队伍

学习借鉴美国DARPA的运行经验，支持以研发合同为手段建立研发支持网络，明确合同的开发产品和任务目标，面向全国乃至全球范围内，公开选聘有能力、有意愿牵头的项目经理。避免行政权力对科研的过度干预现象，赋予项目经理高度的管理自主权，由项目经理自主安排研究团队、技术路线和经费使用。

五是充分对接并调动国际创新资源

实施更加开放共享的国际科技合作战略，加大科技对外开放，调动和吸引全球优质科技资源。加强国际国内科技创新主体相互交流合作，为国际科技合作提供便利。提高国家大科学计划对外开放水平，主动设置全球性创新议题。充分发挥好跨国公司在华研发中心作用，实现引资、引智、引技相结合。

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参考文献：

1、举国体制与重大突破——以特殊机构执行和完成重大任务的历史经验及启示，政治学人，路风、何鹏宇，2021-07-25.

2、健全新型举国体制助力重大科技创新，科技日报，赵璐，2021-1-11.

3、DARPA 科技创新的管理实践与经验启示，科技导报，王莉、王鹏，2017-04-16.

4、DARPA的颠覆性技术创新及其启示，颠覆性创新，曹晓阳等，2019-05-21.

5、日本追赶美国的成功范例——超大规模集成电路研究计划（VLSI，1976–1980），三思派，樊春良，2018-04-27.

6、日本重大科技任务联合攻关模式对我国构建新型举国体制的启示，国际科技大视野，金学慧、黎晓东，2021-04-10.