世界人口日｜计生“一票否决”发源地常德：小学生22年减半

2016年7月11日是第27个世界人口日。1990年，联合国将每年7月11日定为世界人口日，以唤起人们对人口问题的关注。

2016年1月1日，全面二孩政策在中国落地实施，这是继单独二孩政策之后生育政策的进一步调整完善，是中央基于我国人口与经济社会发展的形势作出的重大战略决策，将进一步完善社会人口结构、促进经济社会发展，并促使全社会形成更加理性成熟的生育观念。

随着计划生育政策的逐步改革，此前在执行“一孩”政策过程中出现的一些具体的地方措施也正在相应调整——比如曾作为重要管理手段的“一票否决”。

澎湃新闻记者探访这一措施的发源地湖南常德，面对青少年人口萎缩、老龄化和失独家庭问题凸显等严峻人口形势，当地政府正在努力探索应对之策。

“今非昔比。”

53岁的湖南常德澧县澧南中学教师王铁桥望着空荡荡的操场叹了口气。他所在的这所九年一贯制学校，从2003年至今，学生人数减少了一半多。从前每间教室要挤五六十人，如今却是好几间教室都空了出来。

该校副校长刘正金认为，这主要原因是当地此前实施的严格的计生“一票否决”措施。

中国自1980年起提倡一对夫妻生育一个孩子，为将这桩“天下第一难事”落实到位，实践中逐渐形成了收缴社会抚养费和“一票否决”等具体管理措施。

如果说社会抚养费主要是针对违反政策者的经济威慑，“一票否决”则直接关乎管理者的仕途前程，一旦计划生育工作不达标，即使其他工作再优秀，整个单位都将被取消评奖、评优资格。

湖南省常德是“一票否决”措施的发源地，因长期严厉执行该措施，一度成为标杆。在湖南全省计划生育综合考评指标中，常德连续近30年位居全省先进位置，其下辖的澧县曾四次获得全国计划生育工作先进单位。

近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者走访发现，在这些骄人的成绩背后，常德人口形势暴露出鲜为人知的另一面：青少年人口萎缩、老龄化居湖南之首、失独家庭数量逐年攀升等问题凸显，常德地方政府正在努力应对这一新的考验。

超少子化

王铁桥1981年进入澧南中学，正是计划生育的起步阶段，他常常看到街上“一胎刮、二胎扎”的标语。这种警告逐渐传递到工作单位，每次开会，学校领导都要提醒，“计划生育是红线，碰不得”。

尚未公开出版的《常德人口与计划生育志》记载，1982年，常德市委、市政府将计划生育“一票否决”写进文件，规定将各单位抓计划生育工作的好坏，作为衡量这个单位全面工作的重要指标，各级评先，若计划生育没有达标，就不能评为先进。当时，控制人口数量成为首要的考核目标。1983年，常德市普遍推行“一票否决”制度。

无法知晓因政策原因减少的确切胎儿数量。2010年，原常德市委副书记曹儒国在纪念计划生育《公开信》发表30周年时说，“常德少出生251万人，节省社会抚养成本800多亿。”

2010年，全国第六次人口普查数据显示，常德0—14岁人口为75.63万，比10年前第五次全国人口普查时减少36万人，其占总常德人口比重为13.23%，分别低于同期全国17.26%和全省16.60%的比重。

人口学上，通常将0-14岁人口划为少年儿童组，其占比决定着未来进入劳动年龄人口的数量。按照国际通行标准，0—14岁人口占总人口比例在20%—23%为正常，常德的13.23%为超少子化。

这样的变化在小学生人数上得到了直观体现。《常德市人口与计划生育志》中记载，1988年常德全市小学生人数为66.27万人，到2000年这一数字变为49.90万人，而到2010年，小学生人数萎缩至27.52万人。22年时间，人数减少一半多。

王铁桥在澧南中学教了30多年书，他印象中，学生最多时教室里能挤下六七十人，“走路都要侧着身体”，而如今每间教室只有三四十人，另有好几间教室一度空了出来，空荡荡的感觉让他有些不适应。

伴随着学生人数减少的，是学校的撤销与合并。

按照澧县政府最初的规划，澧南中学将与澧水桥头附近的澧州实验中学合并，原校址改建成一所养老院。但因学生和家长的反对，这一计划暂时搁浅。

33岁的原宜万乡村民周云记得，在他读小学时全乡有七八所小学，如今只剩下两所。澎湃新闻探访多所小学，有些被荒废，有些则被改建成了养老院。

原澧县澧阳镇第七完小荒废了近10年，早已听不见朗朗书声。如今校门锈迹斑斑，操场长满野草，“团结、严肃”的校训上面，挂着一家房地产公司的牌子。

远超全国平均水平的老龄化

与少子化相伴的是老龄化。原常德市计生委主任、现任石门县副县长的车立平是较早注意到老龄化问题的常德官员。2012年常德市“两会”期间，车立平就提出建议，希望各部门高度重视常德市人口老龄化问题。

他发现，按65岁以上人口达总人口7%的国际标准，常德早在1993至1997年间已进入老年型社会。而学界一般认为，我国从2000年开始进入老年型社会。

老龄化是全球人口发展的一个共同的趋势，而中国2015年60岁以上的老人已经达到了2.2亿人，占总人口的16%左右，老年人口在医疗、照料、护理、康复等等方面的需求给卫生资源和服务资源都带来了巨大挑战。而常德面临的形势则更为严峻。

车立平于1997年进入常德计生委工作，2012年离任，是常德计划生育政策变革的见证者。

他对澎湃新闻说，较之全国，湖南的计划生育政策偏严，但常德又进一步加码，导致常德独生子女比例高，因此老龄化速度快于全国、全省平均水平。

2010年全国第六次人口普查的数据显示，65岁及以上人口占总人口比例，全国为8.87%，湖南省为9.78%，而常德市达11.46%，人数达到65.32万人。

不仅如此，全国、湖南省和常德市第六次人口普查与第五次人口普查相比，65岁及以上人口占总人口比重分别上升了1.91、2.31、3.50个百分点，常德市上升幅度远超全国、全省平均数。

湖南省老龄委发布的《2013年度湖南省老龄事业发展统计公报》显示，常德市60岁以上老年人口约有115万，占总人数的18.5%，老年人口所占比例全省最高。

这份公报显示，截至2013年常德有各类养老机构264家，床位1.9万余张。即便是这样，这些养老机构也只为4%的老年人口提供养老服务，远不能满足常德日益突出的养老难题。

怡天苑养老服务中心是澧县最大的“公办民营”养老院，2011年投入使用。该院护工总管刘清华说，刚投入使用时只有80多位老人，现在已经住进了180多人，仅今年就来了50多人。养老院床位已经告急，正计划新建一栋同样规模的住宿楼。

住进这里的老人年龄在60—90岁之间，生活能够自理的需要支付每月900—1040元不等的费用。院长张玉山告诉澎湃新闻，每年财政会给予一些补贴，即便如此，维持养老院的运作仍然困难。如今，每月2000元左右的工资已经找不到年轻人，护工不少是40岁以上的下岗工人。

目前澧县共有35所养老机构，除两所属于“公办民营”外，其余都是财政全额支持的乡镇敬老院。澧县民政局社会福利股股长孙兴元告诉澎湃新闻，这些乡镇敬老院多数由村委会或乡村小学改造而成，不管是软件还是硬件条件都较差。

澧南镇敬老院平时住着三四十人，大都是农村孤寡老人，年龄最高的有90多岁。按照有关规定，养老机构工作人员与供养对象之比应为1：10，但和大部分乡镇敬老院一样，这里没有专职护工，院长和几位工作人员要承担所有工作。

院长龚德福告诉澎湃新闻，2009年他刚调过来时，上级单位拨给每个老人的生活费每月仅有160元，他意识到只能“自立更生”，遂在敬老院修建了一个猪圈，后来又把敬老院前面的一片空地开发成菜园，这才让敬老院运转下去。

孙兴元说，如今每个老人每月有400元生活费，但在不断飙升的物价面前，也只能“算着过日子”，敬老院的工作人员都是“低收入人群”，被迫“自谋发展”是常态。

澧县政协2015年的一份调研报告显示，该县自2011年出现养老保险基金支付缺口，当年支付缺口为95万元，2012、2013和2014年分别为1575万、2300万和3000万元，全部需要财政兜底。

祖籍湖南的人口学专家易富贤曾研究过常德的人口和经济数据，他说，人口年龄结构的变化对经济的影响具有一定滞后期，现阶段人口对常德经济的影响表现尚不明显，但从近十年的该市的劳动人口比例看，常德已经处于“人口红利”末期。

车立平说，老龄化是全世界共同面临的问题，但常德在经济发展水平还比较低、医疗保健服务体系还不健全的情况下进入老龄化社会，应对更为困难。他说，劳动力数量和素质也对经济持续发展带来影响，民工荒、农民荒现象已经初现端倪。

全省最高的失独家庭比例

由于长期坚持严厉的“一胎化”，常德独生子女家庭比例在全省居高不下。这在为常德赢得大量荣誉的同时，也在一定程度上带来了规模空前的失独家庭。

北京大学人口所教授乔晓春上世纪90年代到常德做过调研，他分析，在同样的风险比例下，独生子女家庭比例高的地区，失独家庭比例自然也高。

据湖南省统计局的数据，2010年第六次人口普查时，常德有独生子女家庭922934户，占全部家庭比例54.22%，仅次于长沙的55.24%。其中，失独家庭为2867户，占全部家庭的比例为1.68%，全省最高。

常德卫计委宣传科长杨善军向澎湃新闻提到一件旧事：几年前，他邀请一位南京的人口学教授来常德做讲座，吃饭时他和另外三位计生干部陪同，聊到失独话题时，才发现四人中有三个人的家人或亲戚中都有失独者。

澎湃新闻获得的《澧县2015年度计划生育利益导向专项资金拨付明细表》显示，2015年该县计划生育特别扶助对象（即独生子女死亡或者伤残的家庭）1465人，其中49岁以上的子女死亡家庭扶助对象1048人。

澧县计生局统计股股长曾昭阳感慨，仅澧县一个县的计划生育特扶对象，就比湖南许多地方一个市的特扶对象多。澧县一直是常德“一票否决”制度的执行典范。

8年前独女意外身亡后，刘慧琼就尝试过多次试管婴儿，但均告失败。如今53岁的她身患癌症，已彻底放弃了再生的打算。她现在最大的希望是，国家能够提高扶助标准，将每月340元的扶助金提高到1500元左右的平均工资，并针对失独家庭设立专门的养老机构。

湖南省人民政府发展研究中心评估组的一份调研报告显示，2014年4月23日到2015年4月底，根据各州市早期分别上报和评估组估算的数据，常德“单独二孩”政策下实际生育人数为4106人，占符合条件人数比例16%，这一比例在湖南所有州市中最高，但占符合条件的总体比例仍偏低。

常德的单独二孩实际出生人数占符合政策人数比例之所以比湖南其他地区高，是因为湖南其他地区受惠于“一孩半”政策，农村地区的“单独夫妇”此前已被许可生育二孩，因此“单独二孩”政策的目标生育人群，主要为城镇居民，因此所占符合政策的比例要小于常德。

从1980年代走过来的失独者，年纪集中在50—60岁，多数正在迈入退休年纪。随着年龄的增长，其生活和养老问题将日益凸显。

去年，71岁失独者的黄秀萍病了8个月，由于丈夫已去世，她只能投靠长沙的妹妹。而其妹妹也已年过六旬。

黄秀萍的遭遇在这群同命人中引发共鸣。“她的今天就是我们的明天，” 尚能行动的失独母亲龚平茹说，希望政府能担起为这个群体养老的责任。

目前看来，扶助政策与失独家庭的预期存在较大差距。澧县计生局奖扶办主任曾嵘说，计生部门也希望提高特扶家庭的标准，但澧县需要扶助的对象太多，县财政恐难以承担。“我们以前的工作做得最好，现在反而成了负担。”她感慨。

杨善军介绍，按照相关规定，国家财政会提供扶助金的50%，其余的一半需要省、市和县按比例分担，最后落到县里的一般为10%。对于基数庞大的常德来说，“每人提高一元钱，总数也是一笔不小的数目”。

今年，澧县的计划生育特别扶助对象又新增了100多人，连同独生子女奖励扶助共新增7000多人。近一米高的资料摞了好几堆，曾嵘和同事正忙着将资料录入系统。

（应受访者要求，文中王铁桥、龚平茹、钟良平、刘月、周云为化名）