抗战笔谈︱李金铮：抗战时期中共中央与地方根据地的关系

【编者按】

今年以来，学术期刊《抗日战争研究》连续推出2期共30篇笔谈文章，邀请国内外知名抗战史学者就“如何推进抗日战争研究”发表见解。澎湃新闻（www.thepaper.cn）经授权选刊部分文章，以飨读者。

本文作者李金铮，系南开大学历史学院暨中国社会史研究中心教授，原标题《抗日根据地的“关系”史研究》，现标题为编者所拟。有删节。

就抗日根据地内部而言，同样存在着诸多层面的“关系”，譬如政治、军事、经济、文化、社会等方面的相互关系。应当说，在一些个案研究中，这些“关系”都曾受到学者较多的关注。但还有一个“关系”，却似乎被忽略了，这就是中共中央与地方根据地之间的关系，也可称之为“央地”关系。

这是一个特别有意思的问题，我想就此略谈一点想法。 学界之所以对根据地的“央地”关系有所忽略，大概与一种不言而喻的认识有关，即：中共中央与地方根据地之间，是指挥与服从、控制与被控制的关系，从而无需做进一步的研究。应该说，这一认识有一部分道理。共产党自从建立根据地以来，无论是苏区时期还是抗日战争时期，中共政权所施行的都是比较单一的集权制，而非地方分权模式。在这种体制下，中央对地方拥有巨大的权威，地方没有太多的自主性，这恰恰使得共产党能够完成其他政党政权往往不能完成的口标。不过，与此同时，我们也要看到，在革命战争时期，中共政权与中国传统历史的一统集权制有显著的区别，它是一个在“正统”政权统治之下的“割据”性政权。也正因为此，中共政权被称为“局部执政”。抗战时期，中共特别提倡孙中山的地方自治思想，恐怕这也是一个重要的原因。如果说，中共中央政权是一种割据性存在，那么它下面的地方根据地就更非铁板一块了。在交通工具落后、敌人封锁严密的恶劣环境下，中央不可能对地方根据地实行完全的控制，这就为地方的独立性、自主性提供了空间，但随之也就一定程度上消解了所谓单一集权制的力量。

在苏区时期，中共与国民政府完全对立，建有独立的中华苏维埃共和国中央政府及其行政机构，而到抗战时期，在国共合作和承认国民政府领导的情况下，中共除了中共中央、中央军委以外，并未建立中央一级的行政机构。这似乎是一个以往极少注意的现象。陕甘宁边区政府虽是中共中央所在地，但名义上是国民政府承认的地方政权。尽管边区政府的重要领导岗位主要是由中共领导干部担任的，但与中央行政机构并不是一回事，所以它不可能以边区政府的名义对地方根据地发号施令。也正因为此，中共中央对地方根据地的政务，主要是负政策指导之责，地方根据地具有较多的自主性，二者之间并非完全步调一致，而是具有统一与分散的对立统一性。

地方根据地的自主性，主要表现在经济方面。以财政税收为例，中共中央更多是从原则上强调发展经济、保障供给的策略，而财政收支的具体解决则各有办法。中共中央、中央军委直属机构的财政，主要是依靠陕甘宁边区政府(以及国民政府)解决的，而与地方根据地无关。相反，地方根据地的财政，则对中央也无财政责任，主要是自行决策、自行收支。其中一个典型例子是，1940年、1941年，当晋察冀边区、晋冀鲁豫边区由过去的合理负担政策转行统一累进税时，晋绥边区、山东根据地仍然实行合理负担政策。陕甘宁边区在抗战期间则一直征收救国公粮，1942年又增加了一种农业统一累进税。这表明，不同根据地具有财政税收上的独立性。

金融更是如此。中央没有设立央行，只是强调尽量减少通货膨胀的基本原则，而地方根据地则不仅设立了自己的银行，还实行独立的货币政策。陕甘宁边区在1937年10月就成立了边区银行，但并没有发行自己的货币，而是仍以国民政府法币为市场流通的主币。只是由于辅币缺乏，第二年以光华商店的名义发行了代价券。直到1941年1月，才发行边币，禁止法币的使用。晋察冀边区则不同，1938年3月边区银行一成立，就马上发行边币，而且在三个月后颁布了禁止法币的法令。山东根据地于1938年8月成立北海银行，发行北海币，但与法币同时流通，直到1942年初才禁止使用法币。晋冀鲁豫边区于1939年10月成立冀南银行，发行冀钞，也与法币同时流通，但到翌年7月就禁止法币使用了。以上事实，如果在一个统一的集权体制之下，是难以想象的。

土地政策更能说明问题。“减租减息”是最能反映抗战时期中共革命的口标和策略的，但令人惊奇的是，直到1942年1月以前中共中央竟未制定和颁布一个统一的土地政策。我查阅了这一时期几乎所有的中共中央文件，发现有14个对“减租减息”有所提及，但没有一件是以减租减息的名义发布的。陕甘宁边区虽然是中共中央所在地，但从减租减息措施的制定和实践来看，却不是先行者，而是晚于华北抗日根据地的。陕甘宁边区在1937-1941年仅为口头宣传阶段，只有绥德分区在1940年7月公布过《减租减息暂行条例草案》，但该草案并未实施，边区政府甚至指示绥德分区“暂不颁布减息条例”。而在华北根据地的晋察冀边区，早在1938年初就率先颁布了减租减息的明确条例，并于1940年初做了修订。其他如晋冀鲁豫边区、晋绥边区和山东根据地，也在晋察冀边区之后相继颁布了减租减息条例。可见，中共中央基本上处于一种政策指导地位。直到1942年1月，在详细研究各个根据地的经验之后，中央政治局才颁布了《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》以及《中共中央关于抗日根据地土地政策决定的附件》。同年2月，又颁布了《关于如何执行土地政策决定的指示》。这几个文件，标志着抗战时期中共土地政策的完全形成。而所谓研究各个根据地的经验，与1941年6-8月中共中央北方局书记彭真向中央汇报晋察冀的减租减息执行情况有密切的关系。也可以说，地方根据地的做法上升为中央政策了。

尽管如此，中共中央仍然强调这一政策只是提供了一个指南，“由于各根据地情况不同及在一根据地内情况亦有不同者，故关于解决土地问题的具体办法，不能施行整齐划一的制度。中央在关于土地政策决定内规定了统一施行的原则，而在本附件内则根据此种原则提出具体办法，以供各地采用，本附件内所列各项，凡与各地实际情况相合者，均应坚决执行之。其有不合情况而须变通办理者，各地得加以变通”。事实上，各个根据地在中央土地政策的框架之内，仍依据各自的具体状况，或早或晚地执行了中共中央的政策，并做了或多或少的变通。

以上事例表明，鉴于地方根据地的情况非常复杂，中共中央在统一原则的指导下，允许各根据地有一定的行动自主权，而根据地也的确显示出高度的创造性，甚而影响了中央的决策。与此同时，从中央颁布的文件，我们还强烈地感觉到，中央一直强调地方根据地要保持与中共中央的一致性，以防止滋生地方诸侯。不过，它主要表现为对党和军队的控制。譬如：

1937年10月，中共中央军委《关于成立总政治部的决定》指出：“为统一并加强前后方部队政治工作的领导，贯通前后方的联系，决定成立军委总政治部……所有第八路军和各留守部队医院、学校及边区各地区部队、全国各游击区部队的政治工作，均由军委总政治部负统一之责。希望上述各政治机关即与军委总政治部发生工作关系，并望将部队重要政治情报书面报告，如组织统计干部的履历等，须所属政治部随时送来军委总政治部。”

1938年3月，《中央关于北方局领导人分工的决定》指出，刘少奇担负华北党的领导工作，暂住延安。杨尚昆率北方局工作人员在吕梁山脉就近与华北各地党部联络。“华北各地党与群众工作及地方武装情形，除向尚昆同志报告外，同时须直接向胡服同志报告”。同年4月，中央《关于党报问题给地方党的指示》规定：“在今天的新条件之下，党已建立全国性的党报和杂志，因此必须纠正过去那种观念，使每个同志应当重视党报，读党报，讨论党报上的重要论文。党报正是反映党的一切政策，今后地方党部必须根据党报、杂志上重要负责同志的论文当作是党的政策和党的工作方针来研究。在党报上下列几种论文……必须在支部及各级委员会上讨论和研究。”

1941年1月，针对新四军副军长项英未听中央指挥、遭遇皖南事变之事实，中央做出《关于项袁错误的决定》，强调“军队干部，特别是各个独立工作区域的领导人员，由于中国革命中长期分散的游击战争特点所养成的独立自主能力，决不能发展到不服从中央领导与中央指挥，否则是异常危险的。……须知有枪在手的共产党员，如果不服从中央领导与军委指挥，不论其如何自以为是与有何等能力，结果总是失败的”。同年5月，中央发布《关于统一各根据地内对外宣传的指示》，要求“我党统一对外宣传及采取慎重处事态度。从近几个月中各根据地的广播与战报看来，我党的对外宣传是不适合于这个要求的。特别应引起我们注意的，是……各地对外宣传工作中独立无政府状态的存在”。强调“一切对外宣传均应服从党的政策与中央决定”，“各地报纸应经常发表新华社广播”。除此，还发表了《关于增强党性的决定》：“我们的环境，是广大农村的环境，是长期分散的独立活动游击战争的环境，党内小生产者及知识分子的成份占据很大的比重，因此容易产生某些党员的‘个人主义’、‘英雄主义’、‘无组织的状态’、‘独立主义’与‘反集中的分散主义’等等违反党性的倾向。干部中、特别是高级干部和军队干部中的这些倾向，假如听其发展，便会破坏党的统一意志、统一行动和统一纪律。”为此，“应当在党内更加强调全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性……要求各个独立工作区域领导人员，特别注意在今天比任何时候更需要相信与服从中央的领导。”

1942年2月，中央军委下达《关于部队干部实行交流的指示》：“我军所处环境，交通不便，上下隔阂，各地情况特殊，很不一致，因此干部太流动是不容易熟识情况，有碍于正确领导，但干部太固定，亦使干部进步停滞，上下隔阂，故在适当程度内(如政治部之科员科长，司令部之参谋长与科长等等)实行干部交流之必要。即：上面与下面交流，前方与后方交流，军队与地方交流。这样既可以从工作中更好的来培养干部，又可以沟通情况，密切领导与加强部队的工作和战斗力。”同年9月，中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》指出：“中央代表机关及区党委地委的决议、决定或指示，下级党委及同级政府党团，军队军政委员会，军队政治部及民众团体党团及党员，均须无条件的执行。政府、军队、民众团体的系统与上下级隶属关系仍旧存在。……各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一。”

由以上文件不难看出，中央主要是从党和军队的角度对根据地进行一元化的领导和管理，而很少对行政尤其是经济问题发布类似的指示。当然，在党和军队方面中央和地方是如何互动的，一元化领导是如何实现的，尚待大量的具体研究来证明。

如果用一句话来概括，中共中央与地方根据地之间主要表现为集中和分散、领导和服从的关系，但根据地又有一定的自主性、独立性和灵活性，甚至地方创造有上升为中央决策的可能。与其他历史时期中国政权的形态比较，抗战时期共产党的“央地”关系带有明显的战时性和过渡性，但为其取得全国政权之后的政治体制建设奠定了基础。

以上所述抗日根据地的“央地”关系，多少能够反映抗日根据地“关系”的复杂性，笔者期冀对相关研究能起到些微提醒之作用。

（本文载《抗日战争研究》2016年第2期。）