法治·立法 | 国家图书馆为国家立法和决策服务的实践与发展

法治·立法 | 国家图书馆为国家立法和决策服务的实践与发展 原创 徐燕 民主与法制周刊

来源：《民主与法制》周刊2021年第37期

国家图书馆为国家立法和决策服务的实践与发展

文/徐燕

为国家立法和决策工作提供文献信息支持和保障，是国家图书馆的重要职能。自新中国成立以来，国家图书馆凭借宏富馆藏、先进数字化技术、专业咨询团队，多次承担并圆满完成党和国家机构委托的立法和决策咨询任务，在服务党和国家领导人、服务国家立法、服务政府重大决策等方面作出了积极贡献。2018年1月1日，国家图书馆“为国家立法和决策服务”这一职能明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》，具有里程碑意义。本文力求对国家图书馆立法和决策服务工作的历史成果，特别是“十三五”时期以来的最新进展进行概要总结，分析在新的经济社会和技术发展环境下，立法和决策服务工作面临的问题与挑战，并以此提出对当前工作与未来发展的一些思考。

近年来国家图书馆立法和决策服务取得的重要成果

2020年是“十三五”规划的收官之年。过去五年间，国家图书馆立法和决策服务在多年实践经验基础上，积极探索，求实创新，呈现出诸多新特点、新模式、新面貌。

一是为国家立法提供更为多元、深度、立体的信息支撑。

为全国人大立法与监督职能提供信息支持与保障，是国家图书馆立法和决策服务重点任务之一。该服务始于1992年，工作内容涉及全国人大常委会会议中审议的各项立法背景资料，全国人大常委会和各专门委员会委员在立法准备、立法审议、法律修订等工作中提出的法律专题咨询服务。同时，国家图书馆还与原国务院法制办、各部委政策法规司局等多个部门建立合作关系，跟踪国务院部分立法项目，介入到其立法时间表中。围绕国家立法工作，国家图书馆对各项立法开展文献调研和专题研究，编制《立法专题综述资料》《相关制度研究报告》《立法问题及建议》，内容包括国外经验、国内现状、专家观点、舆论导向、绩效评估与媒体反馈等，为有关部门提供全面的立法信息参考。

二是助力全国两会二十年，打造“两会图书馆”。

“两会服务”是国家图书馆于1998年推出，旨在为参会的代表委员参政议政、提案议案提供文献信息咨询服务工作。二十余年间，国家图书馆不断丰富服务内容、创新服务手段、延伸服务内涵，服务范围几乎涵盖了所有人大代表团和政协委员界别，完成提案、议案相关专题咨询500余件，直接参与两会服务人员共计100余人。2018年是全国两会的换届之年，国家图书馆推出“政协委员阅览卡”，为委员在会中及日常查阅文献、挖掘信息、完善提案提供了便利；利用信息技术手段，在以往两会服务平台的基础上，量身打造“国家图书馆人大代表服务平台”和“国家图书馆政协委员服务平台”，丰富平台数字资源，改善使用体验，使得两个平台的点击量与往年相比，呈现较大增幅。

三是明确部委分馆服务宗旨：“一馆一平台、馆馆有特色”。

国家图书馆部委分馆是国家图书馆切实履行为国家立法和决策服务职能，与中央与国务院部委合作创建的一种服务模式。自1999年国家图书馆原人事部分馆成立，至2020年部委分馆已达18家。目前已开展的服务项目有文献提供、专题咨询、信息专报、舆情监测、个性化平台建设、数字图书馆服务、实体图书馆筹建、讲座培训等。2017年，国家图书馆明确提出“一馆一平台、馆馆有特色”的服务宗旨，即根据不同分馆的职能与需求，打造个性化的信息服务模式。同时，为了解部委分馆创建以来的历史和现实问题，2019年国家图书馆面向部委分馆开展了业务调研。通过此次调研，进一步巩固已有成果，对接具体需求，为开展定制服务、提升服务品质打下基础。

四是“小空间、大智慧”：书吧模式树立合作新标杆。

2017年，国家图书馆结合中央和国家机关持续强化“四个意识”，建设“两学一做”学习型机关的新要求，与国家发展和改革委员会合作，着力打造了“发改书吧”模式。该模式进一步创新了国家图书馆部委服务模式的新思路，在书吧空间规划设计、文献资源建设、数字资源服务、手机移动借阅、办证服务等方面，提供了优质、高效、专业的服务，成功打造了一个集图书借阅、网络查询、移动服务为一体的线上线下联动服务平台。之后“书吧效应”持续发酵，引发多家机关单位的关注。2019年，国家图书馆又承担了文化和旅游部“阅读空间”的建设，设立的图书阅览区、漂流书架和智能书柜，受到文化和旅游部干部职工的广泛欢迎。

五是开展文献研究，推出多元信息产品。

密切关注国家重大战略，跟踪社会热点问题，服务党和国家社会、经济、文化、教育、科技等领域重要制度建设，是国家图书馆履行立法和决策服务职能的又一重要体现。国家图书馆决策参考咨询馆员在长期跟踪专题文献、分析用户信息需求的基础上，围绕社会热点、难点以及前瞻性问题，形成了多主题、多类型、多层级的决策服务产品，以论点摘编、舆情跟踪、信息专报、决策参考、研究报告等多种形式加以呈现，为相关部门决策提供参考，并形成了定期信息报送机制。2020年，围绕疫情防控工作，国家图书馆深入研判，主动作为，形成《新型冠状病毒感染肺炎疫情防控信息专报》之“专家解读”“决策内参”“海外内参”“舆情报送”“专题综述”“图书推送”等系列产品，为有关单位提供了重要决策信息支撑与保障，受到中央国家机关领导同志的高度肯定。

新时代国家图书馆立法和决策服务面临的问题与挑战

近年来，国家图书馆为国家立法与决策服务虽然取得了一定成绩，但是与时代要求相比，与中央科学决策的期待相比，无论是政策研究的水平与质量，还是人才发展体制机制，都还有不小的差距。

一是职能定位需进一步厘清。

智库的定位是在所选择的领域从事高质量的政策解读、评估和研究，而图书馆作为智库知识来源的重要途径，肩负着为各类决策提供服务的使命，即为政府部门、企事业单位以及社会大众提供相应的产品。就国家图书馆立法和决策服务而言，一直在参与新型智库建设中不断摸索，主要表现为围绕立法和决策工作提供各类信息产品，但其产品更多是基于文献研究，体现资料的全面性、综合性和客观性。除传统的文献信息咨询之外，近年来又逐步开拓了书吧建设、数字图书馆平台、讲座展览、培训交流等服务项目。可以看出，国家图书馆立法决策服务与智库服务相比，既有交叉，又不完全相同，其定位更多是基于图书馆业务的综合性文献信息服务与保障部门。因此，重新界定和厘清其职能定位，并依此提出相应的发展目标和发展规划，是今后需要重点考虑的问题。

二是服务机制需进一步完善。

确立与时俱进的内外服务机制，是一项服务得以良性发展的基础和保障。国家图书馆为确保立法和决策服务职能的有效发挥，经过多年积累，形成了相应的管理制度，但制度规范侧重原则性、全局性的问题，对于实际操作而言，还缺少更为细化的规范性文件。另外，由于体制原因，国家图书馆与立法决策用户之间并无隶属关系，这也是立法决策服务推广过程中客观存在的一道屏障。近年来，决策用户与国家图书馆之间，虽形成一定的联络机制，但随着对方人员的调整与变化，很可能会导致服务连续性受阻乃至中断。需以推进国家治理体系和治理能力现代化为落脚点，研究党和国家结构的职能体系，推动服务系统化、制度化的有序推进，为服务提供可持续性保障。

三是能力建设需进一步加强。

图书馆立法和决策服务想要得到决策者的认可，与决策咨询馆员的素养与能力息息相关。新时代的决策咨询馆员须具备专业知识、政策理论、研究方法及工具运用，还要具备科学的咨询方法和技能、丰富的咨询经验等。当前，信息技术的迅猛发展、信息需求的多元化以及信息资源的激增，使传统的图书馆工作发生了根本的变革，对于处于信息服务第一线的决策咨询人员则提出了更高的要求。就国家图书馆立法和决策服务而言，目前专业从事此项服务的人员有50人，与庞大的机构用户相比，人员配备上的不足显而易见。近年来，人员更替较为频繁，导致服务经验不足；人员专业领域与目前科组建制并未实现统一，整体知识结构不尽合理。“智力”不足、专业性人才偏少，越来越成为制约图书馆立法和决策服务深入发展的掣肘。

关于国家图书馆立法和决策服务未来发展的几点思考

今年是“十四五”开局之年，国家图书馆立法和决策服务需要在新的历史方位下重新考量和思考，立足馆情、立足职能，探索立法和决策服务的实质、策略和方法，做好“十四五”时期乃至更长一段时期发展战略的顶层设计，进一步推动立法和决策服务能力的整体提升。时代给我们提出了新考卷，我们就必须回答好这些新问题，才能不负时代的要求。

一是加强用户需求研究。

用户是决策咨询服务的核心，唯有以用户为中心，了解用户需求，才能得到用户的认同，从而提升服务质量。对于立法和决策服务而言，用户类型较为多元，有文献信息保障部门、政策法规制定部门、机关事务部门等，不同的用户类型，服务需求也不尽相同。了解不同类型用户的工作规程、信息环境、信息习惯等，才能提供更为准确有效的服务。一方面，在部委分馆调研的基础上，进一步实行“走入政府”计划，通过分馆把触角引入真正的决策用户群体，全面了解决策用户的整体情况。每年或可不定期，根据工作重点和实际情况，开展有针对性的个性化调研走访，以便及时获得反馈，改进服务。这种面对面的沟通，为密切合作关系打下基础；另一方面，在用户中建立信息联络员制度，努力建立长期合作机制。每年组织召开信息联络员工作会议，并把它作为一种合作机制固定下来，让部委分馆和信息联络员更好地发挥桥梁和纽带作用。

二是构建资源保障体系。

综合性文献服务是国家图书馆立法和决策服务的优势，也是核心竞争力所在。基于国家图书馆的职能定位和机构特色，应构建并完善符合立法和决策服务需求的馆藏特色资源体系。一是在加强用户需求调研的基础上，制定有效的文献资源建设方案，调整现有的文献资源组织内容与形式；二是充分利用大数据、云计算等信息技术，根据用户需求深入研究和开发馆藏文献资源，加强专业数据库和信息系统平台建设；三是强化立法服务职能，建设专业的法律法规数据库，跟踪各领域相关法律的立法动态、立法背景，借鉴国外发达国家的政策及法律制度，开展比较研究及系统性研究，为国家立法工作提供参考；四是基于国家图书馆海外中国学专藏方面的特色，系统梳理和研究海外有关中国问题的研究报告，跟踪研究团队、分析研究动态，为决策机构提供海外视角的文献信息服务；五是加强国内外相关机构的决策咨询服务跟踪研究，借鉴经验和教训，整体提升立法和决策服务的竞争力。

三是重视人才队伍建设。

高水平人才队伍是推进国家图书馆立法和决策服务的关键。立法和决策服务的发展与壮大离不开每一位决策咨询馆员的努力与实践，培养一批职业素质高、业务本领过硬，且由衷热爱这份业务愿意为之付出的馆员队伍，需要一个好的土壤和环境。一是给立法和决策服务以适当的人才引进倾斜政策，补充专业人才，增强学科领域特色，形成专、深、精的服务团队；二是根据需求聘请专家，通过专家培养人，逐步建立高水平的专家队伍和人才梯队；三是重新调整决策咨询馆员的角色分工，如咨询、研究、管理、技术、推广等，使合适的人到合适的岗位中去；四是鼓励馆员参加学术活动或相关培训，提供更多学习机会，以打实业务基本功；五是派驻馆员到用户单位进行常态化交流，以了解需求、畅通渠道；六是完善政策激励机制，对决策研究与咨询成果已被采纳或部分采纳的项目人员，应在岗位晋级、考核评优等方面予以优先考虑，以提高馆员的积极性和主动性。

发挥智力优势，当好参谋智囊，不断提高新时代立法和决策服务的质量和水平，是国家图书馆的未来发展方向所在。国家图书馆必将进一步探索构建科学合理、民主高效、权责清晰的为国家立法和决策服务发展战略，探索现代信息技术发展大背景下的为国家立法和决策服务模式与路径，为推动科学决策、民主决策、依法决策，推动国家治理体系和治理能力现代化，作出新贡献。

（本文作者系国家图书馆立法和决策服务部副研究馆员）

编辑：屈赫赫 贺伊杰

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原标题：《法治·立法 | 国家图书馆为国家立法和决策服务的实践与发展》

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