父母育儿假实施建议：父母假期天数均等，覆盖低幼儿童父母

“十四五”规划中明确提出要探索实施父母育儿假，这是推动经济社会政策与生育政策配套衔接的重要措施，有助于促进劳动者家庭和工作的平衡，释放生育政策潜力。父母育儿假制度既是家庭和生育支持政策，也是劳动者权益保障政策，涉及政府、企业、家庭、劳动者和儿童等多主体，必须精心设计，才能真正发挥好作用。 

一、设立父母育儿假对完善生育政策和保障劳动者权益都有重要意义

父母育儿假指有孩子的职工不分性别均可享受的假期，可以由劳动者较为灵活地使用，满足在职职工照顾年幼子女的需求，已经在国际上被广泛使用。2018年，36个OECD（经济合作与发展组织）国家中有24个有带薪父母假，大部分国家这一制度由劳动部门主导，将其视为劳动者权益保障体系的一部分，也有部分国家由负责家庭和社会事务部门主导，将其视为家庭支持政策的一部分，但无论政策如何设计，其目标都是保障劳动者能够更好兼顾工作和家庭照料。在各国生育率长期处于低水平的背景下，育儿假政策也越来越受到关注。在中国，设立父母育儿假对于保障劳动者特别是女性劳动者权益，促进儿童健康发展，创造生育友好的社会经济环境都有特殊重要意义。

（一）难于平衡工作和家庭是生育率下滑的重要原因

近几年中国生育水平下滑明显，除了受育龄人口缩减的影响外，生育意愿低迷，不敢生、不愿生的问题突出。父母难以平衡工作和家庭是影响生育意愿的重要因素。2018年国务院发展研究中心中国民生调查的数据显示，在犹豫是否生育二孩的被访者中，有30%表示如果能在照顾孩子的同时兼顾工作就打算生二孩。

当前劳动者工作压力大，超时劳动的现象较为普遍，需要对劳动者的假期做出更明确的规定。根据2020年中国民生调查的数据，近40%的劳动者一周工作时间在48小时以上。在劳动力市场竞争强度大，劳动保护不完善，劳动者休息权难以得到保障的大环境下，女性劳动者由于承担着更重的家庭责任，工作和家庭的冲突更为明显，在劳动力市场上处于更加不利的地位。

（二）现有的产假制度难以满足劳动者子女照料的需求

中国已经有了较为完备的产假制度。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》就明确规定，女工人与女职工生育产前产后共给假56日，产假期间，工资照发。1988年和2012年两次延长后，法定产假为98天，这与国际劳工组织和世界卫生组织推荐的14周以上产假的要求基本吻合。2013年后，随着国家生育政策不断完善调整，各地也对产假制度进行了调整，设置了时间不等的延长期产假，除西藏规定为1年外,其余30省份均在法定产假的基础上增加30天至6个月不等的延长期产假。

但产假和陪产假的延长仍无法满足职工在子女照料上的休假需求。首先，产假和陪产假都是生育后的一次性假期，主要应对产后恢复的需要。但幼儿的成长期长，需求具有很强的不确定性，家长需要一定可以灵活支配的假期来应对各种可能的突发情况。但目前，中国劳动者能够享受到的可以灵活支配的假期非常有限，特别是对于年轻父母而言，年假时间短、事假难请、事假期间没有工资等问题都很突出。其次，一味延长产假和陪产假可能造成新的问题。劳动者离开岗位时间过长会对自己的人力资源积累造成不利影响，企业的成本也会明显上升。从很多地方的实际情况看，对女性的就业歧视在生育政策调整后有所抬头。 

二、父母育儿假制度应促进好几点平衡

由于涉及到家庭内部、性别之间、职工之间以及职工与雇主的各种利益关系，受各国劳动力市场状况、生育水平、经济发展水平以及文化传统等的影响，各国的实践既有共通之处，又在时间长短、享受人群、津贴水平、筹资方式上有所差异。要真正实现营造生育友好的社会政策环境、帮助在职父母更好平衡工作和家庭、保障劳动者权益的目标，必须要在充分考虑各个利益群体诉求的基础上制定制度方案。

第一，父母育儿假制度的核心目标是帮助劳动者实现在照料孩子和参与社会劳动之间的平衡。随着技术的进步和生产生活方式的转变，劳动者受教育时间延长，劳动力市场竞争压力加大会带来工作时间延长，养育儿童需要的时间投入也在增加, 三者的增长彼此关联还存在棘轮效应，导致恶性循环，即父母需要在自身人力资本投资、工作和儿童人力资本投资中都花费大量时间，但三者都集中在人的中青年时期，存在较强的竞争关系。因此中青年劳动者在时间和精力上越来越难以实现照料孩子和参与社会劳动之间的平衡，从各国的实际情况看，在难以平衡的条件下，人们将更倾向于降低生育水平。因此，公共政策需要对劳动力市场进行规范，帮助劳动者重新实现这一平衡。

第二，父母育儿假制度需促进劳动者个人、其雇主以及其他企业在分担人口再生产成本上的平衡。不少研究从经济视角解释了家庭意愿生育水平明显低于社会期望生育水平的原因，一方面父母在养育孩子中成本上升但收益下滑，另一方面生育对整个社会以及社会的长远发展的正外部性越来越强。生育支持政策就是要将一部分生育养育成本从家庭内部转移出来，由社会共同承担。因此，不但要避免劳动者因为生育养育在劳动力市场中受到歧视，也要避免这些劳动者的雇主成为生育成本的主要承担者，在与其他企业的竞争中处于不利地位。

第三，父母育儿假制度还需要促进性别间劳动分工的平衡。生养孩子会对母亲的收入造成明显的负面影响已经被很多研究反复证明。其核心原因在于，尽管女性的人力资本、劳动参与率等都有了明显的提高，在社会分工上性别间的差异在缩小，但在家庭内部，女性仍然是家务劳动的主要承担者,这一点在照料孩子上尤其突出。而受社会文化的影响，男性参与家务劳动的重要意义却长期被忽略，缺乏支撑性的社会环境，更难以得到其雇主或同事的支持。因此，需要通过设立父母育儿假从经济和社会文化上鼓励父亲更多参与育儿。

第四，父母育儿假制度需注意与其他公共服务和社会保护制度的协作。对于有工作的父母而言，劳动保护制度是其权益保障的基本制度。没有对劳动者的合法权益的保障，促进就业和家庭的平衡就无从实现。因此，要推动促进平等的就业权、工时保护等基础性制度的完善。此外，父母育儿假制度也需要和家庭福利制度相平衡。一方面需要对参与社会劳动有困难又有抚养孩子的额外支出的家庭给予特殊的照顾，但另一方面，参与社会劳动获得收入和技能对于个人和社会发展具有重要意义，过度福利化不但会导致弱势个体的长期福利受损，还会导致生育的污名化和影响社会发展的动力。 

三、对父母育儿假制度的几点建议

第一，父母育儿假应为带薪假，纳入生育保险保障范围，同时鼓励企业自主为员工提供延长期育儿假和更为灵活的工作时间。建立生育保险的目的就是要促使社会分担家庭的部分生育成本，目前生育保险覆盖的主要是怀孕、生产期间的医疗和收入，对于因照料孩子而误工的损失没有覆盖。如果父母育儿假期间的工资完全由企业承担或者成为无薪假期，则父母育儿假制度的设置反而会使这些员工以及这些用人单位受损，从而使这些员工在职场上陷入更加弱势的地位，面临就业机会减少、收入下滑等问题。因此，父母育儿假制度落实的重要保障就是由生育保险支付假期间的津贴，从而使得各类用人单位无论其雇佣的员工是否有孩子都分担育儿成本，促进公平，防止企业间生育成本负担的畸高畸低。同时，也需要注意到，随着中国产业的升级和劳动力市场供需结构的变化，越来越多的企业有意愿通过提供生育友好的企业管理制度来吸引和留住员工。应鼓励企业在国家法定假期的基础上，自主为员工提供额外的育儿假，成本由企业和员工共同承担；采取更为灵活的劳动时间安排，有条件的用人单位可以采取弹性工作制。

第二，应由生育保险基金对雇主进行补贴。除薪酬外，员工请假还会给企业带来额外的成本，包括需要重新安排工作任务，支付其他员工的加班工资、相关工作进度滞后等，应考虑适度补贴雇主的相关成本，有助于提高用人单位雇佣有照料责任员工和参与生育保险的积极性。社会保险基金用于激励企业早有实践，如为了支持企业创造更多就业机会，失业保险会对于未裁员或裁员率不高以及经营困难且恢复有望的企业给予社保费用的返还。2019年，失业保险稳岗返还552亿元，占全年支出的41%，对于稳就业起到了积极作用。这一经验值得借鉴。

第三，父母育儿假应鼓励父母共享。无论从文化传统还是现实情况看，父亲参与儿童照料都面临很多挑战。父亲更多使用父母育儿假参与儿童照料有利于儿童成长、家庭和睦和降低由于育儿责任的性别不平等带来的女性就业困难，也有利于提高男性劳动者缴纳生育保险的积极性，提高社会保险的公平性。根据其他发达国家和地区的经验，父母育儿假通常是由父母双方共同使用，为了提高父亲的使用水平，通常规定父母育儿假中的一部分必须由父亲使用，其余天数可以在父母双方中自由分配。考虑到公平性和可操作性，我们建议父母育儿假中父亲和母亲享受的天数均等。

第四，父母育儿假应主要满足临时性照料需求。从其他国家和地区的父母育儿假的做法看，假期长度、使用时限以及津贴水平差异较大。对儿童年龄的限制从1岁到12岁不等，时长也从几周到几年。从中国的现实情况看，假期的长短应综合考虑用人单位和员工双方的需求以及制度成本。解决照护问题的根本方式在于应着力发展儿童照护服务体系，提高托育、学前教育、课外服务等公共服务水平，减轻家庭的照护负担。但无论公共照护体系如何发展，要应对婴幼儿生病等特殊状况，在职的父母都面临很大困难。父母育儿假的定位应在于满足劳动者照料幼儿的临时性需求。建议父母育儿假应该重点覆盖低龄儿童的父母，并允许分散使用。

第五，完善生育保险管理机制，综合考虑参保率、缴费率、出生水平和待遇水平，实现生育保险的精算平衡。生育保险保障范围扩大将增加基金支出压力，但生育保险制度的可持续性仍是有保障的。一方面，2020年出生人口数仅为1200万，远低于2016年的1786万，且可能长期处于较低水平，而参保人数近几年增幅明显，基金收支压力得到缓解。另一方面，也要加强对生育保险自身收支状况的分析、评估和预判，坚持精算平衡原则，在增加保障项目的同时合理确定缴费水平。

（作者张冰子系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）