中国在COP15上诚意出资15亿，这笔钱该如何用在刀刃上

10月11日，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会在云南昆明开幕。 新华社 图

10月11日，《生物多样性公约》（以下简称《公约》）缔约方大会第十五次会议（COP15）在云南昆明召开。本次大会是全球治理体系受新冠疫情冲击背景下，国际社会为生态环境保护问题凝聚共识和资源的重要会议，是2020年“爱知生物多样性目标”收官和新的“2020后全球生物多样性保护框架”启程的关键节点，也是中国重要的主场外交活动。

10月12日COP15领导人峰会以线上线下结合的方式召开。习近平总书记发表视频主旨讲话，宣布“中国将率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业。中方呼吁并欢迎各方为基金出资。”

15亿看着不多，但足见中国诚意

作为本次会议的东道国，中国不仅需要与《公约》秘书处密切合作，承担前期铺垫、协调磋商等大量工作，还需要就是否和如何提供东道国专项资金做提前研讨。早在大会召开之前，围绕中国是否宣布出资计划和出资额度就有诸多猜想和讨论。

和中国在应对气候变化领域投入资金一样，中国对生物多样性领域提供资金，也面临着双重身份带来的两难境地——资金规模既不能高、也不能低。

一方面，中国依然是面临多方面挑战的发展中国家，在全球环境治理中承担“共同而有区别的责任”，而且由于中国本身是生物多样性大国，保护好本国资源即是对全球生物多样性保护的巨大贡献。这决定了中国保护工作重在国内，对外资金承诺不会超越自身发展阶段和承担能力，也必将强调合作方之间互利共赢，而非单方面给予。

另一方面，中国也是全球第二大经济体，国际政治和经济影响不断提升，对生态环境全球治理的参与需与当前国际地位和缔约方大会东道国身份相匹配。同时，近年来中国国际经贸合作对合作对象国的环境影响备受审视。因此中国的资金承诺又要足够有力度，显示中国作为负责任大国的担当，提升中国在全球环境治理中的影响力。

根据10月8日国务院新闻办公室发布的《中国的生物多样性保护》白皮书，中国在2017-2018年“连续两年安排超过2600亿资金投入生物多样性相关工作……积极调动民间资本投入生物多样性保护，2020年设置首期募资规模为885亿人民币的国家绿色发展基金”。

与针对国内生物多样性工作财政资金相比，15亿不算多，尤其考虑该资金应供多年使用。但是作为《公约》缔约方大会的东道国举措，15亿人民币的出资承诺又是丰厚、甚至超出预期的。

浏览历届生物多样性大会东道国举措——2008年德国在汉堡举办COP9，宣布出资5000万美元（约合3.4亿元人民币）；2010年日本在爱知举办COP10，宣布向全球环境基金（GEF）下的“名古屋议定书执行基金”注资10亿日元（约合7728.6万元人民币）、为“协助发展中国家保护生物多样性倡议”捐赠20亿日元，迄今共投入50亿日元；2014年韩国在平昌举办COP12，宣布成立“生物桥基金”，首批资助额度50万美元（约合307万元人民币），并在2016-2020年期间追加5次增资。

昆明生物多样性基金规模约合2.3亿美元，与往届东道国举措相比足见中国诚意。

提振各方出资意愿的一剂“强心针”

建立15亿元人民币昆明生物多样性基金的承诺为东道国中国迎来广泛赞誉，也为COP15通过和实施一个有效的《2020年后全球生物多样性框架》注入信心。

资金问题长期是《公约》磋商的重点和难点。大会的领导人峰会往往是各国高层就生物多样性议题申明本国保护决心、宣布出资计划的场合，可以说是大会的“拆礼物日”。相比起后续会议议程中围绕资金缺口、筹资目标、筹资方式、匡算口径的细致磋商，领导人峰会上的资金承诺更侧重展示政治意愿。

政治意愿和各缔约方公共资金虽不足以回应全球生物多样性保护的全部需求，但截至目前依然是全球生物多样性保护资金的主要来源。根据经合组织（OECD）核算，各类用于生物多样性保护的资金大约是780-910亿美元，其中678亿为国内公共支出，39-93亿为国际公共支出（例如国际援助），66-136亿是私营部门支出。更重要的是，对于生物多样性这一公共产品属性明显的议题，政治意愿和公共资金投入是撬动政策和社会资本支持的必要条件。

2010年COP10设立的生物多样性保护“爱知目标”迄今没有一个子目标完全实现，当时各方迟迟未能就国际公共资金出资目标达成一致意见、资金支持不足也被认为是“爱知目标”破裂的重要原因之一。

因此在COP15召开之前，各观察员机构早早开始呼吁各方就资金问题着手讨论。2021年7月发布的《2020年后全球生物多样性框架》初稿也就资源调动达成了初步成果，包括“到2030年，逐步缩小每年至少7000亿美元的资金缺口”、“将所有来源的财政资源增加到每年至少2000亿美元”和“每年至少增加100亿美元流向发展中国家的国际资金”。但这一版本被普遍认为缺乏有指导实践意义的路线图，对关键资金概念还语焉不详。

而从本次领导人峰会发言来看，各国出资意愿的确受到包括新冠疫情和经济下行在内的因素影响，而发达国家和发展中国家就资金问题的分歧还鲜有弥合的迹象，为全球生物多样性提供新增公共资金的意愿低迷。

12日的领导人峰会上，发展中国家代表多在强调资金缺口和要求发达国家落实援助翻番的承诺，发达国家则多强调通过各种渠道动员多方资金，或减少对生物多样性有害的补贴。只有包括德国、日本、法国在内的几个国家做出了比较明确的增资承诺，或重申近期出资承诺。

预计如要达成对各方有实践意义的全球生物多样性筹资路线图，在明年上旬第二阶段会议之前，各方不仅需要辛苦的谈判和磋商，还需要有为达成各方都可以接受的成果而适当妥协的诚意。

中国本次东道国举措金额远远高于之前发达国家东道国的出资规模，是本次大会的一剂强心针。这体现了中国将生物多样性视为对本国和全球各国攸关的重要战略性议题，说明面对以生物多样性丧失和生态环境恶化为代表的共同危机，各国需要超出发达国家和发展中国家的二元对立藩篱，做力所能及的贡献，携手应对，共克时艰。

如何发挥资金影响力？明确使用方法是关键

目前官方尚未宣布15亿生物多样性基金的参与方式。若要充分发挥资金对全球生物多样性保护和中国国家形象的意义，还需明确资金的细则，向国际社会公开资金使用的总体目标、原则、领域和评估方法。习近平总书记在讲话中邀请各方为基金出资，也需要以基金使用规则的共商共享为前提。

从“昆明生物多样性基金”的字面意义和其“支持发展中国家生物多样性保护事业”的功能描述来看，基金类似于中国对外援助中的创新性专项基金，即以专项资金，基于发展中国家或相关国际组织的申报，开展一系列小而美、侧重能力培训和政策交流的合作项目。

结合生物多样性保护工作特质和习近平总书记讲话中对基金的介绍，有理由认为昆明生物多样性基金的功能包括但不限于提供对外援助，大概率会在分配方式、融资渠道方面有所创新。

在资金支持对象方面，预测基金使用将模糊使用的“国界”，既可以用于支持其他发展中国家保护工作，也可以用于中国本土保护，还可以用于“超国家”的多边机制——例如在15亿的一揽子资金计划下向包括全球环境基金（GEF）在内的多边机制注资、通过GEF向生物多样性公约注资、支持为发展中国家提供奖学金和科研基金、支持中国与其他发展中国家的人员交流和科研合作等。

在资金支持领域方面，资金应将全球生物多样性保护和多边合作的重点问题和中国在生物多样性领域的优势领域相结合，突出中国特色，例如支持生态保护与扶贫发展相结合的项目、支持中国在联合国气候峰会中牵头的“基于自然的解决方案（NBS）”、带动国内优势技术和理念走出去等。

15亿人民币一部分还可以用来做海外经济合作项目的环境影响评估、修复和补偿，或对环境友好型项目进行补贴和配套。中国近期宣布了一系列规范国际经济合作环境影响的文件和承诺，包括商务部、生态环境部于7月联合印发的《对外投资合作绿色发展工作指引》，以及习近平总书记在9月第76届联合国大会一般性辩论重要讲话中提到“中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目”，都与中国承办COP15和建立生物多样性基金的立场一致。

生物多样性基金距离多方共治有多远？

此前对中国建立东道国基金的猜想主要有四种：第一，中方单独出资，按照中方资金制度管理；第二，中方向多边机制提供核心资金，按照多边资金制度管理；第三，中方向多边机制提供指定用途捐款，按照多边资金制度管理；第四，中方出资并撬动国际资金，资金制度管理由中方主导、多边共商。

现在答案初步揭晓，从领导人讲话看，昆明生物多样性基金选择了第四种方案。

中国宣布成立的南南合作援助基金和南南合作气候基金在设立之初都有引导撬动国际公私部门和非政府组织混合融资的设想；至今两项资金支持的援助项目虽已在发展中国家遍地开花，但全部由中方出资，尚未实现多方融资的设想。

昆明生物多样性基金在首期15亿人民币资金的基础上，通过金融工具和支持生态经济等方式获得收益，实现可持续运营，在技术上有可行性;虽然从本次领导人峰会各国主要重申或增资本国已宣布的资金举措来看，邀请其他国家对中国主导的基金出资并非易事,但随着基金进入良性运转，吸引到其他国家的公共和私营资本也完全有可能。

但在此之前，首先还需要以开放的姿态向国际社会介绍基金的理念和设想，在中国设定基金主要原则的前提下，邀请各方尤其是发展中国家合作伙伴参与基金的设计和制度管理，营造多方参与和相互借鉴学习的良好氛围。这种平等合作的过程本身便已构成中国对生物多样性国际合作的有力贡献。

（孙天舒，商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所助理研究员）