我国成立首批国家公园，什么是国家公园？国家公园如何建？

澎湃新闻记者 王昱 徐颖 钱成熙

10月12日，习近平主席在昆明召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，宣布中国正式设立三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园等第一批国家公园。

第一批国家公园涉及青海、西藏、四川、陕西、甘肃、吉林、黑龙江、海南、福建、江西等10个省份，均处于我国生态安全战略格局的关键区域，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

目前，全球已有一百多个国家设立了多达1200处国家公园。当我们谈起国家公园，也不由地好奇，他国的国家公园的特点是什么？对我们有什么启发？我们为什么要建国家公园？国家公园的中国特色又是什么？

青海三江源，远离尘世喧嚣的大美净土。视觉中国 图

东北虎豹国家公园绥阳管理局暖泉河林场，海拔700多米，是东北虎豹公园的核心区域。视觉中国 图

“国家公园（National Park）”这一概念，最早由美国艺术家乔治·卡特林在1830年代提出。世界上最早的国家公园为1872年美国建立的“黄石国家公园”。随后，该词为世界很多国家沿用，被公认为自然保护地的一种形式。

1969年，世界自然保护联盟在印度新德里第十届大会作出决议，明确了“国家公园”的基本特征：

一，区域内生态系统尚未由于人类的开垦、开采和拓居而遭到根本性的改变，区域内的动植物种、景观和生态环境具有特殊的科学、教育和娱乐的意义，或区域内含有一片广阔而优美的自然景观；

二，政府权利机构已采取措施以阻止或尽可能消除在该区域内的开垦、开采和拓居，并使其生态、自然景观和美学的特征得到充分展示；

三，在一定条件下，允许以精神、教育、文化和娱乐为目的的参观旅游。

美国

1872年，美国格兰特总统签署了创建第一个国家公园——黄石公园的法案。1916年，国家公园管理局建立，隶属于内政部，同时表明国家公园的目的是“保护其中的景观、自然和历史遗存以及野生动物，并以这样的方式和手段，使它们不受损害，供子孙后代享用。”

世界上最早的国家公园为1872年美国建立的“黄石国家公园”。 图为1938年，一张吸引人们前往黄石国家公园徒步和野营的海报  资料图

如今，美国共有63个国家公园，每一个都拥有不同的风景、地质特点，拥有独一无二的生态系统，同时提供给公民户外休闲的机会。

美国国家公园接待了大量渴望接近自然的民众访客。自1944年到2019年，位于北卡罗来纳州和田纳西州的大烟山国家公园，蝉联全美国家公园数年接待访客数量之首。

美国国家公园管理局还在其官网为公众提供国家公园地图、特色行程、门票购买等指南。2021年的国家公园年票费用是80美元，一张年票可供一辆私家车使用，所有国家公园通用。值得一提的是，美国的国家公园针对小于15周岁的小公民是免费的。

2021年的国家公园年票费用是80美元。   资料图

出于对自然宗教般的热爱，一些作家也在美国国家公园的建立过程中起到关键作用，其中最著名的就是有“美国国家公园之父”之称的约翰·缪尔。

缪尔本人促成了优胜美地国家公园和红杉国家公园的建立。他在内华达山脉国家公园的探险旅程，激发他写下大量和自然相关的散文和专著，其中的金句被后人多次引用，譬如“一个人只要有幸在山中度过一日，以后纵是劳累疲惫，也绝不会再倒在路旁”，还有“你要让阳光洒在心上而非身上，溪流穿躯而过，而非从旁流过”等等。

优胜美地国家公园

艾伦·坡、梭罗、尤金·奥尼尔、安·维斯卡波等著名作家、剧作家，都从国家公园的旷野中得到过滋养。瓦尔登湖旁的梭罗小屋自不必说，艾伦·坡旧居、尤金·奥尼尔最后的“道屋”（编注：Tao House，奥尼尔对东方思想的兴趣激发了 "道屋 "这个名字），都成为国家公园游览路线上的著名景点，供后人纪念和凭吊，可以说，美国的国家公园也是美国人心灵的庇护所。

约书亚树国家公园

美国作为国家公园建设的先驱，在土地财产国有化、中央集权化管理和完善的法律体系建立等方面，的确为其他国家树立了典范。比如，美国的土地私有化程度很高，但国家公园土地中超90%属于联邦政府土地，只有极少量为自治团体、企业和个人所有；资金保障归属联邦政府，地方政府不得插手国家公园的管理等。

但美国国家公园仍面临着一些棘手的问题，比如资金短缺、人手不够。美国政府对国家公园的拨款不断增多，但也远远赶不上公园支出的增长。

在野生动物保护方面，2020年，特朗普政府曾打算取消对黄石公园灰熊的联邦保护，遭到动物保护人士反对。环境污染问题也存在，黄石国家公园每年6-8月的旅游旺季，都会有大批游客涌入，大量私家车造成公园交通拥挤、噪音、尾气污染，超出了公园本身的环境承载。

英国

虽然也名为“国家公园”，但英国的国家公园体系与大多数国家的国家公园有很大不同。后者通常由政府管理，作为受保护的公共资源，一般不包括永久性的人类定居点，然而在英国，国家公园可能包括大量定居点以及人类活动（这些也是景观的组成部分）。此外，英国国家公园内的土地在很大程度上仍属于私人所有。

为何如此？这就要从英国设立国家公园的历史说起。早在1895年，英国便成立了“国家信托（National Trust）”，但由于它的宗旨是“促进永久保存具有美丽或历史价值的土地和房产（包括建筑），以造福国民”，保护对象多为历史建筑或乡村别墅及其附属土地，因此并不涉及大部分为自然景观所构成的土地。

英国的史前考古学证据也表明，现在被指定为国家公园的地区，从石器时代起就有人类活动痕迹，至少可以追溯到5000年前。经过几千年来人类与景观的融合，英国其实缺乏像美国、澳大利亚国家公园那样的实质性荒野地区。

布雷肯国家公园里的教堂

20世纪30年代初，城市更为拥挤，公众对乡村的兴趣越来越大。但他们进入乡村或荒野的活动，极易与当地土地所有者产生摩擦，人们呼吁一种更为有效且现代的管理方式，以适应新时代的需求。

1931年，英国“国家公园管理局”设立，旨在选择特定地区成立国家公园，以“保护具有特殊自然价值的地区，防止无序开发和破坏；改善行人进入自然美景地区的途径；以及促进保护动植物。”

二战结束后的1949年，《国家公园和乡村旅游法》通过。根据该法案，首批10个国家公园于20世纪50年代被陆续指定为国家公园，它们大部分是较为贫瘠的农业土地，并且大部分仍为个人拥有，通常是私人庄园，也有公共机构所有土地，如王室的土地，或由国家信托管理的私人土地。

北约克沼泽国家公园的村庄灯光

多年来，英国对国家公园的保护始终和旅游开发有所矛盾：大量游客涌入对当地自然景观和野生动物所造成的压力；游客践踏草场，导致农场动物冬季饲料量减少；徒步者常常翻越农场栅栏，而非走规定的穿越农场的人行道；有时，游客携带的狗也会使农场的羔羊受伤，甚至死亡。

此外，面向游客的礼品店和咖啡馆的增加，也使得服务社区其他种类的商店——如肉铺和面包店的减少。房价的增长让当地人无法负担，噪音污染也是一个问题。

2005年3月29日，一项法规在湖区的温德米尔生效，规定在湖泊上的快艇和滑水运动的速度上限为10节。温德米尔也是最晚实行此项法规的湖区地区。在1970-1980年代，除温德米尔外的三个可以公共航行的湖泊都实行了限速。

湖区 温德米尔湖

德国

欧洲最早建立国家公园的是1909年的瑞典和1914年的瑞士。而德国的行动相对较晚，1970年才建立了第一个国家公园——巴伐利亚森林国家公园。截止2014年2月，德国共有15个国家公园。

德国的国家公园主要分布在国境沿线，或曾经的东西德交界处。原因是，这些区域往往人烟稀少，对自然的影响程度相对较小。在资源类型上，德国的国家公园涵盖了德国多样的生态系统，如高山流石滩、高山草甸、山地森林、河流沼泽、海岸浅滩和海洋等等。

另外，德国国家公园面积较大，其中大部分区域很少或没有人类活动。但人们在其保护区允许的情况下，可以进行探索，同时，德国国家公园还承担科学研究、环境教育的目的。

巴伐利亚森林国家公园  维基百科 图

由于德国是一个联邦制国家，国家公园主要采用地方管理模式，中央政府只负责政策发布、立法层面上的工作，而管理等具体事务全由地方政府负责。国家公园土地权属地方政府，其经营和管理经费也由当地政府自理。不过，从2013年起，德国政府每年拿出5亿欧元用于生物多样性和自然保护，为国家公园建设提供了强大的动力。

巴伐利亚森林国家公园内的猞猁   维基百科 图

德国国家公园资深专家、巴伐利亚森林国家公园园长Karl Sinner曾说，荒野对于德国具有极其重要的意义，不仅在于生物多样性保护，还在于为公众提供了体验完全自然的机会，感受野性之美，因此，德国国家公园侧重大尺度的荒野保护。但由于区域开发历史悠久，国家公园里仍涉及一些私有林地，仍受到传统渔业、林业、狩猎、娱乐，以及某些运输和农业的影响，甚至与地方民众之间产生矛盾和冲突。

巴伐利亚森林国家公园内，被砍伐的树林。    维基百科 图

以巴伐利亚森林国家公园为例。

1970年建立之初，巴伐利亚森林国家公园成为了旅游目的地，带动区域旅游服务业兴起，地方民众对国家公园的支持程度很高。

到了1983年，国家公园内的大片云杉林被风暴刮倒，随之爆发树皮甲虫灾害，而国家公园管理局秉持“让自然过程自然发生”的原则，对虫灾不予干涉。25年后，95%的云杉林因虫灾全部死亡，导致国家公园景观发生了极大的变化。地方民众非常不能接受国家公园管理局的做法，尤其担心景观的变化会减少旅游吸引力，因此采取了很多反对国家公园的行动。当地报纸收到大量愤怒的民众谴责国家公园的来信，管理局工作人员受到嘲讽威胁，一个园警服务站甚至被烧毁。

据了解，巴伐利亚森林国家公园并非特例，几乎所有德国国家公园都存在类似的民众“敌视”国家公园的问题。

2002年，德国在《联邦自然保护和景观管理法》修订中，提出“发展中的国家公园”概念，即国家公园在建立时并不一定必须满足相应条件，但是要有发展计划，从一定程度上降低了新国家公园建立的难度。

日本

日本是亚洲最早建立国家公园的国家。在日本，国家公园通常也被叫做“国立公园”。 国家公园制度始于1873 年，明治政府发布了“太政官布达”116 号令，将公园定义为“自古以来人们群集游览的场所”。

1916 年，日本议会通过了将富士山等地区指定为国家公园以发展旅游业，吸引外国人消费、提高外汇收入，促进地区发展的提案，并于1920年开始进行一系列调研。但受第一次世界大战以及1923年关东大地震的影响，国家公园的建设最终没有按计划进行。

直到1931年，日本颁布了《国立公园法》。基于此，1934年3月16日，濑户内海、云仙、雾岛三处被日本政府指定为首批国立公园 。

濑户内海国立公园   维基百科 图

之后在1957年，日本政府对《国立公园法》又进行了全面修改，制定了《自然公园法》。

根据《自然公园法》，国家公园分为三大类：一是国立公园，由国家直接管理、环境大臣指定；二是国定公园，也可以叫作准国家公园，由都道府县进行管理、环境大臣指定；三是都道府县立自然公园，是指在都道府县具有代表性的风景、由知事指定的自然公园。在资金投入方面，日本采用分类投资方式，以国家财政投入为主。

云仙天草国立公园内的“地狱温泉”。   维基百科 图

从北方的北海道到南方的冲绳、小笠原群岛，日本目前拥有34个国立公园。34 处公园又被划分为7 个大区，每个大区内设置环境事务所及自然保护官。

不过，由于国土面积狭小，人口居多，日本很难像美国、澳大利亚那样将所有土地规划为公园专用土地。因此，日本的国立公园采用了与土地所有权无关，指定区域型的"地域制自然公园制度"。换句话说，国立公园内包含了很多私有土地，住在公园内的人很多，农林业等产业也仍在进行，因此由地区多种相关人员合作进行的 “合作型管理运营”变得极为重要。

濑户内海国立公园内的指定特别地域——杂贺崎    维基百科 图

日本最初建立国家公园时即认为，国家公园是人们加深对大自然的了解、在大自然中获取健康和进行娱乐活动的地方，因而从一开始就提倡将国家公园的保护与利用相结合。

因此，民众在日本国家公园内可以开展登山、徒步旅行、滑雪、露营、独木舟、浮潜、观鸟、自然观察等多种多样的项目。为了鼓励人们参加这些活动，公园还设置了游客中心、人行道、信息板和其他设施，并举办自然观察活动。

然而，随着日本社会形势的变化，国立公园的使用者数量近几年出现了减少的倾向，以国立公园为主要资源的观光产业出现了衰退。管理人员不足、公园设施无法得到充分的维护，加上复杂的土地所有权问题仍然存在着纠纷，这些都影响着旅游资源的开发。

奄美群岛国立公园  维基百科 图

我们为什么要建立国家公园？

虽然直到2013年，国家公园这一概念才开始在中国“萌芽”。但在党和政府高度重视下，我国已有10处国家公园体制试点，涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12个省，总面积约22万平方公里。​​​​​

“过去，我们主要是以自然保护区为主的自然保护地体系。它有奏效的地方，也存在一些不足，比如多头管理、交叉重叠，以及没有办法保护足够多的栖息地或生态系统过程。于是在2017年左右，国家提出了建立以国家公园为主的自然保护地体系。”

“国家公园有什么不同呢？第一，它具有国家代表性。第二，面积更大，可以更好地去保护一些大尺度的生态系统过程，保护物种栖息地的连通性等。”

“比如说像大熊猫国家公园，它覆盖了大熊猫分布最重要的中心——西南山地，同时还跨了好几个山系，包括岷山、邛崃山、大小相岭等等，不是单个山系的保护，而是多个山系的保护。这样不仅能保护大熊猫这一旗舰物种，同时也照顾到栖息地所覆盖区域的其他特有物种。”出席了本次联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会的昆山杜克大学环境研究中心李彬彬博士告诉澎湃新闻。

大熊猫国家公园    微博@人民日报 图

海南热带雨林是中国分布最集中、保存最完好、连片面积最大的热带雨林，其拥有众多海南特有的动植物种类，是全球重要的种质资源基因库，也是中国热带生物多样性保护的重要地区。视觉中国 图

地处三江源国家公园核心区的年保玉则。 视觉中国 图

自然+人文，是我们国家公园的一大特色

可见，国家公园将在“更大尺度”上，对我国具有代表性的自然生态系统进行更完整、更科学的保护。那与其他国家相比，我们的国家公园，会有怎样的中国特色呢？

“我们最早开始讨论国家公园建设工作的时候，的确也追溯借鉴了很多国外经验，比如美国体系，因为它是最早建立的。但后来我们发现，美国强调荒野式的保护，包括早期对原住民驱逐的做法，其实并不适合我们。于是我们又将目光转向了欧洲、亚洲以及非洲。比如法国、英国在景观类型的保护里还有社区居民；加拿大、南非与原住民建立了比较良好的关系等等。但不管是何种借鉴，我们最终的目标都是要解决自己的问题。”中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员何思源告诉记者。

何思源介绍说，我们的国家公园在建设中遇到比较大的挑战。一个是历史遗留问题，比如边界不清、管理权属复杂等等，另外一个是人口比较多。“所以我认为，处理好复杂的土地权属和人口长期居住条件下形成的人地关系，把自然资源和人文景观更好地融合在一起，会是我们国家公园的一大特色。”

记者注意到，为了更好地发挥国家公园科研、教育以及游憩的功能，一些国家对国家公园功能区的划分还有一套更详细的标准，如美国将国家公园主要划分为原始自然保护区、特殊自然保护区、自然环境区和特别利用区；加拿大将国家公园划分为特别保护区、荒野区、自然环境区、户外游憩区和公园服务区；日本将国家公园划分为特别保护区、特别区I类、特别区II类、特别区III类、普通区等等。

加拿大、美国、日本、韩国对国家公园功能区的划分和管理的标准。 表格来源：旅游学刊《国外自然保护地分区模式比较及启示》 作者黄丽玲、朱强、陈田 2007年3月     

关于我国国家公园内的功能区如何划分，李彬彬补充道：“现在国家公园的功能分区还没有正式公布。在国家公园的概念里，确实包含了教育和游憩的功能，但一定不会出现像城市里那样的大规模基础设施建设，游客的访问也不会是传统的大众旅游模式，或许会以可持续的生态旅游为主。”

推动《国家公园法》立法将是关键

第一批国家公园的设立既是新的起点，也是新的挑战。如何更好地发挥国家公园的多种功能，走出一条符合中国国情的国家公园建设之路，自然还需要更多的探索和努力。

“2020年12月，我们出台了国家公园设立标准，也就是说，最开始的探索时候是没有标准可循的，直到第一次探索结束，标准才逐渐形成。所以现在公布的名单，无论在体制构建还是机制运行上，都具有代表性，至少在有限的时间内，我们已经能看到它作为试点的效果。而在接下来的探索里，我们也会根据标准，一步一步匹配，第一批试点中的其他名单或许也会陆续公布，甚至还有第二批试点，覆盖到更多的生态类型，比如干旱区、荒漠地带、还有水体为代表的流域系统，进行更完整的补充。”

“而无论从我们自己的研究，到国家林草局现制定的设想来看，我们未来国家公园的数量可能会在60~80个。”中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员何思源告诉记者。

何思源提到，要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，除了国家公园的个体和系统建设外，还要考虑到其他保护地类型的整合。两者是同时推进的。另外，包括《国家公园法》的立法问题，目前也是研究者和学者热烈探讨的话题。

“建立国家公园的过程中肯定会有很多困难，因为它面积大，会涉及很多跨省行政协调的问题，谁来管辖？怎么来赋权？还有一些补偿机制的问题等等，这些接下来都需要逐步解决和完善。推动《国家公园法》以及相关的《自然保护地法》立法，将是确保国家公园体系能不能更好运作的关键。”李彬彬告诉记者。