绿色智慧城市|城市增长边界的几个误区

国开金融、能源创新组织及能源基金会已共同发布《国开金融绿色智慧城镇开发导则》。我们编撰该系列文章，旨在就中国城市可持续发展相关问题做深入研究。绿色智慧导则的下载链接：http://energyinnovation.org/what-we-do/urban-sustainability/7118-2/

本篇为绿色导则#1，关键词是城市发展边界。

自从城市增长边界被国家新型城镇化规划带入国家政策层面，住建部、国土部一直努力，通过政策层面、具体城市试点等，将这一新的政策工具整合进自身的规划体系中。北京、成都、昆明、苏州等城市总体规划的新一轮编制，其中均明确提出要划定增长边界，控制城市无序蔓延，保护生态空间。

城市增长边界真的能促进城市集约发展吗？充分发挥这一政策工具的作用，又需要哪些手段呢？ 本文总结了当前对这一概念认识的几个误区，并尝试结合波特兰城市增长边界近40年成功与失败的经验，重新定义这一概念。

误区1：城市增长边界的制定重点是对生态空间的保护

城市增长边界的制定不仅需要考虑生态空间的保护，更需要考虑城市发展模式。

美国波特兰的城市增长边界划定，可以分为两个阶段。1979年版的城市增长边界控制了发展方向，但仅考虑了生态空间的影响，未能限制农用地的减少并控制开发强度与发展模式，从而抑制城市增长。1994年，通过《2040年城市增长概念规划》，讨论了城市增长模式的不同情景对交通、用地、居住、就业、空气质量、供水排水、开放空间、社会支持度八个方面的影响，并让公众对于发展情景进行选择。最后，从糅合以上多方案的综合方案出发，划定了1994年版城市增长边界。

划定城市增长边界，首先需要讨论对应城市增长模式应采取哪种发展形式。需在权衡各种发展情景优劣，分析各种空间结构对交通、用地等因素影响后，做出关于城市增长边界的决定。

误区2：城市增长边界是静态的一条刚性控制线

城市总体规划的法定性与复杂性导致每版规划往往相隔较长时间。那么结合城市总体规划编制的城市增长边界，能否控制未来20年的城市发展呢？

波特兰城市增长边界每年递增，从1979年的22.75万英亩增加到2011年的25.77万英亩。增长最多的2002年，由于民众投票建立了一个新城，21538英亩的区域被划作该城市的发展用地。除此之外，平均每年增加401英亩（1.6平方公里）。

波特兰于1996年通过的《城市增长管理功能规划》规定了三种城市增长边界调整的途径，以应对这样的变化进程。第一种，通过6年一次对增长边界的评估，做出调整决定；第二种，针对较大面积的调整；第三种，针对小面积的调整。其均有明确的流程，涉及县政府、都市区政府、市政府等各级部门。

由此可见，城市增长边界需要不断维护与更新，根据现实发展需求而变化，并由专门的机构和程序进行动态的维护。

误区3：城市增长边界的结果就是那根线

一根线很难起到应有的作用，为实现城市增长边界的目标，需要有一系列的配套措施。波特兰通过法定化将1994年规定的城市发展模式落到了实处，并于1996年通过《城市增长管理功能规划》规定了对地方政府的要求以及政策工具。1997年通过的《区域发展框架规划》是指导都市区政府空间增长管理政策的集合，包括用地、交通、开放空间、水质、空气质量管理、自然灾害防治、规划实施等内容。1998-2000年又编制了《自然资源保护战略》、《区域交通规划》等，确保1994年编制的城市发展模式能够顺利实施。

误区4：城市增长边界与市民没啥关系

城市增长边界对老百姓的影响，绝不止于两侧地价的差异这一点。

从波特兰城市增长边界的演变过程中，我们发现，城市增长边界的划定涉及各人利益，会有投机取巧者，但也会有维护权益者。

2004年，俄勒冈州经过投票，土地主可以要求政府赔偿规划带来的损失，如政府无力赔偿，则应免除该区划对该户的限制。由于政府财政紧缺，该法案实际上去除了对城市增长边界的约束。这导致很多问题，如无法约束邻里对环境的破坏（竟然有邻居在自己地里开采砂石矿），反而影响到自身（盲目开发导致水电等市政设施供给不足等）。相关社团组织积极行动反对该法案：Sightline Institute采访到7个邻里的反对意见后，于2007年2月发表《TWO YEARS OF MEASURE 37》；Defenders of Wildlife Action Fund，the Izaak Walton League of America 2006年的民调显示66.7%反对该法案；Moore Information 于2007年1月进行调查，52%反对，61%要求修改。于是，2007年11月，俄勒冈州经过投票，限制了使用赔偿的范围。

城市增长边界将会牵涉很多民众、政府、组织的利益。需要各级政府与民众的支持，更需要严格的监督机制，才能保障城市增长边界的真正落实。

总体来说，城市增长边界不仅是一根线，而是城市发展模式推演的结果，是随时间发展不断变化的过程，需要相关政策作为支撑的目标，更是各方利益博弈的平台。面对中国运动式的划界运动，我想劝告的是，一切没这么简单。

作者简介：

李新阳现为中国城市规划设计研究院上海分院高级城市规划师，曾于2013-2014年作为访问学者赴波特兰州立大学学术交流。

本报告由能源基金会资助。报告内容不代表能源基金会观点。