基本公共服务该由中央出钱

“补短板”，是供给侧结构性改革的五大任务之一。中国在“十三五”时期，最重大也最重要的“补短板”是全面扶贫脱贫。这个“短板”中还有“短板”，那就是基本公共服务均等化。我们曾经提出过一个和全面建成小康社会同步的目标，或者说，内在于全面建成小康社会的目标：“基本公共服务均等化总体实现”，其用意是良苦的。但是，到2020年，这个目标显然是无法实现了，所以，我们将这个目标修改为，到2020年，“提高公共服务共建能力和共享水平”。

为什么到2020年做不到“基本公共服务均等化总体实现”的目标？毋庸置疑，是我们犯了操之过急的老毛病，低估了实现这一目标的难度。当然，这不是或主要不是来不及做大公共资源的“蛋糕”，“蛋糕”永远是不够的。这里的主要问题出在体制和政策，出在制定这些体制和政策的指导思想上。

我们现在定义的基本公共服务是，义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等。这篇短文以义务教育为例，说明我国基本公共服务均等化水平滞后，主要是由现行体制和政策及其指导思想决定的；要做到义务教育均等化，必须进一步升华指导思想，进而改变现行体制和政策。

我曾在2013年第五期《探索与争鸣》上，发表一篇文章《教育基本公共服务均等化何以可能——基于“2011年全国教育经费执行情况统计公告”的分析》。我在文章摘要中指出，“全国教育经费执行情况统计公告”从总量及其增长上，对当年教育经费执行情况作了说明，也给出了我国目前各级教育，即基础教育（义务教育）、职业教育和高等教育的生均经费在地区间的结构性情况。经过简单计算可以发现，我国地区间生均经费的差异显著。相关数据表明，在地区间经济发展水平存在较大差距的前提下，教育公共服务主要是地方政府职能，其拨款主要来自地方财政预算，是导致生均教育经费显著差异的主要成因。因此，如果不从中央政府和地方政府职能分工以及公共财政体制的顶层进行改革，党的十八大报告提出的到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标，是难以达到的。

在现行体制和政策没有重大变化的前提下，看后续数年该统计公告的数据，生均经费的差异不会有太大的变化，那么，面对义务教育均等化这个重要目标，政府主管部门在做哪些事呢？2012年，国务院为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，巩固提高九年义务教育水平，深入推进义务教育均衡发展，提出了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，要求“率先在县域内实现义务教育基本均衡发展，县域内学校之间差距明显缩小。到2015年，全国义务教育巩固率达到93%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%；到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%”。可见，我们现在所说的义务教育均衡化是县域范围的均等化。尽管距离全国范围的均等化何其远，但毕竟将问题提出来了。下一步就会有地级市（州）范围，省市自治区范围，乃至全国范围的均等化。这是一件事。

第二件事是2015年，教育部下发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提出“三个统一”的政策。第一个统一，是统一“两免一补”政策。到2017年统一“两免一补”政策，即“免除学杂费、免费提供教科书和对家庭经济困难寄宿生补助生活费”，调整后，城乡所有的义务教育阶段学生都能享受“两免一补”政策。第二个统一，是统一公用经费基准定额。2016年统一生均公用经费基准定额，由国家统一制定城乡义务教育学校公用经费基准定额，中央财政对城市义务教育学校（含民办学校）将按照基准定额的一定比例给予补助。中央统一确定城乡义务教育生均公用经费基准定额，中西部的小学是600元，初中是800元，东部的小学是650元，初中是850元。“这样做，有利于实现教育经费可携带，通俗地讲，就是钱随人走。”第三个统一，是统一经费分担机制。调整后，中央和地方对城乡义务教育实行统一的分项目、按比例分担的机制。具体来讲，国家规定课程免费教科书资金由中央全额承担；寄宿生生活费补助由中央和地方按5∶5比例共同分担；公用经费中央和地方分担比例西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区为5∶5。

“三个统一”的政策有明显的进步。其一，提出并制定了城乡义务教育生均公用经费基准定额。任何公共服务都有一个定额及其管理的问题，这是以往的一个薄弱环节，至少现在开始认识到这个问题了。其二，提出并确定了中央财政和地方财政统一经费分担机制的问题。中央财政更多地分担基本公共服务的事权和财权将是一个趋势。这是最终解决基本公共服务均等化的关键性措施。对“三个统一”，笔者也有一点困惑：为什么没有制定城乡义务教育生均教育事业费基准定额？生均教育事业费远高于生均公用经费（以2011年普通小学为例，全国平均的生均教育事业费为4966.04元，生均公用经费为1366.41元。相关数据参见上文），也就是说，仅有一个生均公用经费定额是远远不够的。而且，现在的定额显著低于全国平均水平，这就意味着几乎各省市自治区都已经达到或超过该定额。可见，这个定额并不是一般意义上的公共服务定额，而只是一个下限的标准，仅用于“可携带”。如是，是否有点自欺欺人了呢？当然，也可能我理解的公共服务定额，与上述文件中的定额不是一回事。这里存疑。

上文指出，实现基本公共服务均等化，不仅要深化改革体制和政策，而且要升华指导思想。前者，笔者的主要建议是，上收基本公共服务事权，尤其是义务教育、社会保障、基本医疗和公共卫生的事权，将它们从地方政府移至中央政府。其必要性除了源于基本公共服务本身的特性，还来自中国发展的不平衡；其可能性则来自中国是一个中央集权国家。尽管这是一项难度很大的改革与调整，但是，惟其如此，基本公共服务均等化总体实现才是可以期待的。后者，要将基本公共服务上升到公民宪法权利的高度来认识。义务教育的权利，就业的权利，社会保障的权利，基本医疗和公共卫生的权利，都是公民的宪法权利。做到这些基本权利的平等，是现代社会公平正义的题中应有之义。由此机会公平，才有，才能保证市场经济的公平竞争。

基本公共服务的合理提供大多属于社会建设的范畴。经验表明，经济建设要与社会建设高度互动，经济建设才能得以持续，其成果才能为广大人民群众共享，全社会的民生水平才能不断提高。如果说经济建设为提供公共服务创造了物质基础，社会建设则为公共服务的分配提供制度设计。基本公共服务能否做到均等化，就和这些制度设计有关。最近的一项调查表明，在我们现有的贫困人口中，因病致贫、返贫的比重较高。由此亦可证明，社会建设对于经济建设有着重要的影响。尽管这些年来农民的医疗保障水平有了明显提高，但是，发展还不平衡，保障范围还有待扩大。这就表明，一方面要继续加大公共医疗资源对贫困地区的投入，另一方面，也是更重要的方面，是进一步完善基本医疗保障的制度设计，进一步提高基本医疗保障的均等化水平。