多地电力吃紧背景下，电力市场化改革迈开大步：电价能跌能涨

近年来最严峻的限电潮席卷全国20余个省份后，电力市场化改革迈出极为关键的一大步：除居民、农业用电价格保持稳定、仍执行目录销售电价政策外，电价涨跌将由市场决定。

10月12日，国家发改委公布《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（下称《通知》），明确四项重要改革措施，包括：有序放开全部燃煤发电电量上网电价，燃煤发电电量原则上全部进入电力市场；将燃煤发电市场交易价格浮动范围扩大为原则上均不超过20%，高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制；推动工商业用户全部进入市场，按照市场价格购电，取消工商业目录销售电价；保持居民、农业用电价格稳定。《通知》自2021年10月15日起实施，现行政策与该通知不符的，以该通知规定为准。

在当天举行的新闻发布会上，国家发改委价格司司长万劲松表示，此次改革是电力市场化改革又迈出重要一步，核心是真正建立起了“能跌能涨”的市场化电价机制。从当前看，改革有利于进一步理顺“煤电”关系，保障电力安全稳定供应；从长远看，将加快推动电力中长期交易、现货市场和辅助服务市场建设发展，促进电力行业高质量发展，支撑新型电力系统建设，服务能源绿色低碳转型，并将对加快推动发用电计划改革、售电侧体制改革等电力体制其他改革发挥重要作用。

发电侧：纾解煤电矛盾，全部燃煤发电电量上网电价有序放开

《通知》要求，有序放开全部燃煤发电电量上网电价。燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，通过市场交易在“基准价+上下浮动”范围内形成上网电价。现行燃煤发电基准价继续作为新能源发电等价格形成的挂钩基准。

“基准价+上下浮动”，是2019年10月印发、2020年开始执行的燃煤发电上网电价定价机制。按照当时的规定，基准价按各地现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动幅度范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%，具体电价由发电企业、售电公司、电力用户等通过协商或竞价确定。该政策的最初出台，发生在2018年、2019年政府工作报告连续要求降低一般工商业电价的大背景下。彼时，该机制特别强调“2020年电价暂不上浮”，特别要确保工商业平均电价“只降不升”。

两年过去，上述电价机制面对的行业环境，已经发生了巨大的转变。

当时，全国电力供需相对宽松、燃煤机组发电利用小时数低于正常水平。而今年以来，全球能源行业出现新的变化，国际市场能源价格持续走高，部分国家电力价格大幅上涨；国内煤炭、电力供需持续偏紧，煤价持续走高，煤电企业陷入“成本倒挂发电、全线亏损”的状态，一些地方出现限电限产。10月8日国务院常务会议作出专门部署，提出在保障安全生产前提下推动煤矿增产、优先保障煤炭运输、实施税收金融等政策支持煤电企业增加电力供应、改革完善煤电价格市场化形成机制等一系列举措，部署做好今冬明春电力和煤炭供应保障工作。

在新的电力供需形势下，新的电价机制应运而生。

《通知》要求，将燃煤发电市场交易价格浮动范围由现行的上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%，扩大为上下浮动原则上均不超过20%，高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制。电力现货价格不受上述幅度限制。

在电力供应紧张形势下，向上浮动范围的扩大，有助于切实疏导煤电企业的成本压力。

国家发改委价格司副司长、一级巡视员彭绍宗表示，有序推动全部燃煤发电电量进入市场形成市场交易电价，将上下浮动的范围扩大为原则上均不超过20%，用电多的高耗能行业市场电价不受上浮20%限制，有利于更好地发挥市场机制作用，让电价更灵活反映电力供需形势和成本变化，在一定程度上缓解燃煤发电企业经营困难、激励企业增加电力供应，抑制不合理电力需求，改善电力供求状况，更好保障电力安全稳定供应。

华北电力大学教授张粒子撰文分析称，目前我国各省煤电机组上网电价都实行双轨制，即一部分上网电量执行政府定价、另一部分上网电量的价格通过市场交易形成；同时，一部分工商业用电实行市场定价，另一部分工商业用电执行政府制定的目录销售电价。这种发用电价格双轨制，是电力市场建设举步维艰的主要原因。而市场交易价格上下浮动范围小，甚至只允许向下浮动，则与当前煤电成本大幅度上涨、电力供不应求的市场供需状况不相适应。

“放开全部燃煤发电上网电价、扩大电力市场交易价格上下浮动范围，电力现货市场价格不受上下浮动范围不超过20%的限制，使电力市场价格合理地反映市场供需状况及其变化，是有效破解当前掣肘电力市场机制发挥优化配置资源、促进电力平衡作用的关键，有助于保障电力安全稳定供应。”张粒子说道。

澎湃新闻注意到，实际上，今年煤价大幅上扬并维持高位运行后，多地电力市场的燃煤发电交易电价已出现上浮，打破了电价“只降不涨”的思维定势。

比如今年7月，内蒙古自治区工信厅、发改委发布《关于明确蒙西地区电力交易市场价格浮动上限并调整部分行业市场交易政策相关事宜的通知》，明确自2021年8月起，蒙西地区电力交易市场燃煤发电电量成交价格在基准价的基础上可以上浮不超过10%。8月4日，宁夏回族自治区发改委印发《关于调整2021年电力直接交易有关事项的通知》，对宁夏今年8-12月电力直接交易有关事项予以调整，允许煤电交易价格上浮，煤电月度交易价格在基准价的基础上可以上浮不超过10%。湖南省发改委9月27日印发《关于完善我省燃煤发电交易价格机制的通知》，提出自10月起，将在确定电力市场交易基准价格的基础上，引入燃煤火电企业购煤价格作为参数，按一定周期联动调整交易价格上限，建立与煤炭价格联动的燃煤火电市场交易价格上限浮动机制。

中金公司在研报中分析称，随着电力供应形势逐步趋紧，今年7月份以来，内蒙古、宁夏、上海、山东、广东、安徽、湖南等地区陆续发文，宣布今年四季度煤电市场交易价格上限允许最高上浮10%。根据广东电力市场最新成交结果，在允许价格上限上浮10%后，10月份月度竞价成交价格已达到+4.53分/kWh，即10%上涨空间全部用满。

万劲松在会上介绍称，2019年，国家发改委出台了《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》，将实施多年的燃煤发电标杆上网电价机制，改为“基准价+上下浮动”的市场化电价机制，各地燃煤发电通过参与电力市场交易，由市场形成价格。“基准价+上下浮动”市场化电价机制的实施，有力推动了电力市场化进程，2020年超过70%的燃煤发电电量通过市场交易形成上网电价。

他说，按照电力体制改革“管住中间、放开两头”总体要求，此次改革，在“放开两头”方面均取得重要进展，集中体现为两个“有序放开”。

其中，在发电侧，有序放开全部燃煤发电上网电价。我国燃煤发电电量占比高，燃煤发电上网电价在发电侧上网电价形成中发挥着“锚”的作用。目前，已经有约70%的燃煤发电电量通过参与电力市场形成上网电价。此次改革，明确推动其余30%的燃煤发电电量全部进入电力市场，这样将进一步带动其他类别电源发电电量进入市场，为全面放开发电侧上网电价奠定坚实基础。

用电侧：取消工商业目录销售电价，按照市场价格购电

《通知》要求，各地要有序推动工商业用户全部进入电力市场，按照市场价格购电，取消工商业目录销售电价。目前尚未进入市场的用户，10千伏及以上的用户要全部进入，其他用户也要尽快进入。对暂未直接从电力市场购电的用户由电网企业代理购电，代理购电价格主要通过场内集中竞价或竞争性招标方式形成，首次向代理用户售电时，至少提前1个月通知用户。已参与市场交易、改为电网企业代理购电的用户，其价格按电网企业代理其他用户购电价格的1.5倍执行。鼓励地方对小微企业和个体工商户用电实行阶段性优惠政策。

取消工商业目录电价，是2020年底五部门联合发布的《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》中业已确定的改革任务，该文件指出，“平稳推进上网电价机制改革，有序放开各类电源上网电价，完善跨省跨区电力价格市场化形成机制。有序放开除居民、农业、重要公用事业和公益性服务以外的用电价格，逐步取消工商业目录电价。完善峰谷分时电价政策，健全差别电价机制。深入研究并逐步解决电价政策性交叉补贴问题。”

发布会上，万劲松表示，此次改革在用电侧有序放开工商业用户用电价格。目前，大约44%的工商业用电量已通过参与市场形成用电价格。此次改革，明确提出有序推动工商业用户都进入电力市场，按照市场价格购电，取消工商业目录销售电价。尚未进入市场的工商业用户中，10千伏及以上的工商业用户用电量大、市场化条件好，全部进入市场；其他工商业用户也要尽快进入。届时，目录销售电价只保留居民、农业类别，基本实现“能放尽放”。同时，明确对暂未直接从电力市场购电的工商业用户由电网企业代理购电，代理购电价格通过市场化方式形成；要求电网企业首次向代理用户售电时，至少提前1个月通知用户，确保改革平稳过渡。

从发电侧到用电侧，一个闭环的价格传导机制由此形成。

清华大学电机系副教授钟海旺认为，虽然《通知》提出，推动工商业用户都进入市场，但需要说明的是，这并非意味着这些用户都需要直接参与市场化交易。对暂未直接从电力市场购电的工商业用户（如尚无独立电表计量条件的用户），则由电网企业代理购电。但用户即便通过电网公司代理购电，也需要面临波动的市场价格，与过去电网公司“统购统销”、目录销售电价的模式有本质区别。

中电联解读称，取消工商业用户进入市场的门槛，所有工商业用户均可进入市场，采用市场价格购电，电价随行就市、能涨能跌。文件配套建立了代理购电的保底机制，为用户提供了托底的购电通道，是电价改革进一步市场化的体现。

进入市场是否会推高工商业用户的用电成本？对此，彭绍宗表示，全面放开燃煤发电上网电价，扩大上下浮动范围，在电力供需偏紧的情况下，市场交易电价可能出现上浮，在一定程度上推升工商业企业用电成本。但需要分用户类别来看，对高耗能企业市场交易电价，规定其不受上浮20%限制，这样上浮不限，就是要让用电多、能耗高的企业多付费。其他工商业用户，单位产品生产用电少，用电成本在总成本中占比总体较低，市场交易电价出现一定上浮，企业用电成本会有所增加，但总体有限。

经济参考报援引国家发改委相关负责人称，据测算，全国工商业企业用电成本占总成本比重平均约1.3%，此次改革最多可能推高约0.15个百分点，总体影响有限。

此外，考虑到不同用户的情况，国家发改委还作了针对性安排：一是各地根据情况有序推动工商业用户进入市场，并建立电网企业代理购电机制，确保平稳实施。二是鼓励地方通过采取阶段性补贴等措施对小微企业和个体工商户实行优惠。三是继续落实好已经出台的支持民营企业发展、中小微企业融资、制造业投资等一系列惠企纾困措施。

保持居民、农业用电价格稳定，对物价水平影响有限

对不同用电类型的用户，本次改革提出了区别化的价格政策。保障民生类电力供应和电价水平稳定，依然是重中之重。

近几个月来，欧洲天然气价格和电力价格一路飙升，不断刷新历史新高，大幅推高企业生产和居民生活成本。与国外电价体系不同的是，中国的工商业用户承担了对居民和农业的交叉补贴，令居民和农业享受了低电价。

《通知》明确，居民（含执行居民电价的学校、社会福利机构、社区服务中心等公益性事业用户）、农业用电由电网企业保障供应，执行现行目录销售电价政策。各地要优先将低价电源用于保障居民、农业用电。

也即，改革实施后，居民、农业用户将和以往一样购电用电，方式没有改变，电价水平也保持不变。

谈及对物价水平的影响时，彭绍宗说，此次改革特别强调要保持居民、农业用电价格的稳定，对居民消费价格指数（CPI）没有直接影响。如果市场交易电价上浮，会在一定程度推高企业特别是上游生产企业用电成本，对工业生产者价格指数（PPI）有一定推升作用，但改革措施有利于改善电力供求状况，更好保障企业用电需求，促进企业平稳生产、增加市场供给，从总体上有利于物价稳定。总体来看，此次改革对物价水平的影响是有限的。

《通知》还提出了四项保障措施，包括全面推进电力市场建设、加强与分时电价政策衔接、避免不合理行政干预以及加强煤电市场监管等。其中强调，各地要严格按照国家相关政策要求推进电力市场建设、制定并不断完善市场交易规则，对电力用户和发电企业进入电力市场不得设置不合理门槛，不得组织开展电力专场交易，对市场交易电价在规定范围内的合理浮动不得进行干预，保障市场交易公平、公正、公开。国家发展改革委将会同相关部门进一步加强指导，对地方不合理行政干预行为，通过约谈、通报等方式及时督促整改。

同时，国家发改委《通知》要求各地发展改革部门要密切关注煤炭、电力市场动态和价格变化，积极会同相关部门及时查处市场主体价格串通、哄抬价格、实施垄断协议、滥用市场支配地位等行为，电力企业、交易机构参与电力专场交易和结算电费等行为，以及地方政府滥用行政权力排除、限制市场竞争等行为，对典型案例公开曝光，维护良好市场秩序。指导发电企业特别是煤电联营企业统筹考虑上下游业务经营效益，合理参与电力市场报价，促进市场交易价格合理形成。