防大汛⑩｜专家：长江绝不能再搞严防死守，中游需与洪水共处

两岸堤防工程、包括三峡在内的水库群和蓄滞洪区被认为是长江防洪的三大法宝。蓄滞洪区又被称为是防洪体系中的“最后一道保险”。

日前，水利部回复澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，根据防洪需要，长江中下游干流安排了42处蓄滞洪区，总面积约为1.2万平方公里，有效蓄洪容积为589.7亿立方米。

但水利部也坦承，城陵矶（长江与洞庭湖交汇处）附近的100亿立方米蓄滞洪区建设仍处于起步阶段，导致蓄滞洪区运用难度大，不能确保“分得进、蓄得住、退得出”。

在全国人大代表、清华大学水利系教授周建军看来，按三峡规划方案，除了这尚未建成的100亿立方米蓄滞洪区，城陵矶附近现在还有180亿立方米蓄洪容积的欠账。

周建军表示，现在蓄滞洪区建设很难推进、很难启用，除了人口压力大的原因外，还有就是缺乏风险分担机制。现在一家一户的小农发展模式抵御灾害能力很弱，更难配合防洪运用。

蓄滞洪区建设还有欠账

澎湃新闻：你提到城陵矶附近超额洪水要靠蓄滞洪区消化，这些蓄滞洪区现在情况如何？

周建军：按三峡规划方案，城陵矶附近的蓄滞洪区现在还有180亿立方米蓄洪容积的欠账，主要原因是人口压力太大，安排规模偏小、可用规模太小。

三峡建成前，长江中游需要近500亿立方米分洪量，这是以1954年洪水和河道形势来确定的。原来规划城陵矶附近建320多亿立方米蓄滞洪区，但由于地区之间矛盾，在长江治理上不同地区看法和认识不一样、争论很大，所以落实困难，没有完成。

有三峡后，城陵矶附近需要280亿或218亿立方米（不同调度方案下数据不同）分洪规模。但是按现在河道情况通过数学模型计算显示，中游需要的分洪量远不止于此。即使有三峡调控，城陵矶附近分洪量也需要465亿或385亿立方米（不同调度方案下数据不同）。这是一个巨大的增量，主要原因是1954年后城陵矶以下河道淤积等使1998年同流量水位比1954年高出1.7-1.8米。而三峡蓄水十多年来，尽管河槽大量冲刷但洪水位并没有降低，而且还略有抬高。

目前城陵矶只落实了100亿立方米分洪规模（澎湃新闻注：水利部回复称，建设仍处于起步阶段），而荆江分洪区等已有的蓄滞洪区使用难度很大。蓄滞洪区欠账和难启用的后果就在于中游大量超额洪水没有出路，危害很大。

或许有人认为，有了三峡的221.5亿立方米防洪库容，城陵矶只建设100亿立方米（320-221 ≈100）蓄滞洪区合情合理。但是，账不能这么算，三峡能减少的分洪量并没有这么大。

大家一定要清楚，三峡主要是用来保荆江安全的，它没多大能力用于帮助下游减少分洪量。长江中游必须与洪水共处，这是区位条件决定的，永远不能期待长江中游和洞庭湖区没有了洪水。即使以美国的国力也做不到。密西西比河1996年大洪水后，他们明确提出要与洪水共处。这些问题在三峡规划的时候已经说得很明确，主要保荆江安全，下游多余洪水不能靠三峡来解决。这是长江中游防洪矛盾的主要方面。

绝对不能再搞“严防死守”

澎湃新闻：蓄滞洪区难落实、难启用的主要原因在哪？

周建军：现在分洪区建设很难推进、很难启用，有两个核心原因，一是人口压力大，二是缺乏风险分担机制。一方面，我国人口太多，分洪区人口很多、也要发展，大量土地闲置不现实；另一方面，我们没有风险分担机制。现在一家一户的小农发展模式抵御灾害能力很弱，更难配合防洪运用。

长江中下游防洪，主要通过堤防、蓄滞洪区和水库群三大体系来实现。堤防是根本，堤防需要保证有足够泄洪能力。但是，堤防高度和强度总是有限的，它管不了的，一个是大洪峰、一个是超额洪量。

因此，要用水库削峰，用蓄滞洪区分洪消化超额洪量。这三个方面相互协调、科学配合，用好了就能保障安全。三峡已经是世界最大了，防洪库容仍然很小，希望靠水库来消化超额洪量是不现实的。

举个例子，荆江分洪区作为保武汉三镇和荆北平原的重要设施，大洪水时才用。1998年大洪水时，荆江分洪区应该启用但是没用，主要是人口压力。人口多，却没有一套有效的机制，老百姓转移比较困难，分蓄洪后损失太大。现在，这里的经济总量更大、人口更多，启用仍然是一个大问题。

1998年大洪水时，荆江分洪区因启用代价太大而不能启用，才出现当时的“严防死守”荆江大堤的做法。按照当年的情况，哪怕老百姓受到损失、事后多花些钱补偿也应该启用荆江分洪区。因为，这次不用导致现在当地政府和老百姓分洪意识薄弱，觉得有了三峡，这里不会再用了，甚至希望摘掉帽子。1998年不分洪，其实代价很大，花的钱没法计算。而且，当时长江全线大幅度超设计水位，风险太大。现代社会，最好做法是风险社会分担，绝对不能再搞“严防死守”。当时，因为没三峡，不得已冒了险。现在有了三峡，如果再这样冒险，大洪水严防死守，一旦失守没法交代。有三峡后，千万不能再冒这样的风险!

现在，有关规划强调三峡建成后荆江分洪区百年以内不分洪，武汉附近一些分洪区可调整成安全保护区，这是不妥的。尽管现在这两个蓄滞洪区的分洪要求确实在降低，但长江防洪必须全局统筹，城陵矶附近增加那么多分洪需求也是为武汉安全，风险面前也要协调和统筹。考虑到全局安全，有必要调整它们的使用标准。

应建立补偿机制和洪水保险机制

澎湃新闻：如何解决蓄滞洪区的这些问题？

周建军：把分洪区搞成没人住不现实，而洪水来了用不上是悲哀的。但要更好发挥蓄滞洪作用，除必要的设施建设外，极其需要建立一个体系。这就是分洪区社会发展方式和风险分担机制建设，这很重要。

我曾经提出，要以发展现代农业的方式，跨越式推进蓄滞洪区等特殊涉水区域的发展。全国这类区域有5000多万农业人口，条件差、安全风险大，这也是2020年实现全面小康的重要短板。比如，像荆江分洪区，如果国家通过农业生产关系制度改革，鼓励发展大型农工商联合企业，再配合保险制度后，这里不但可积极配合分洪，而且发展和抵御风险能力也可大大提高。

当农民成为农业企业的工人，有生活和生命财产安全保障后，即使多年遇到一次大洪水年分洪淹没农作物，没有了收成，还可靠农副产品加工、经营和保险赔偿等来维持，迅速恢复生产。此外，还应有一套补偿机制，分洪区为下游做了很大贡献，应该得到补偿。

其实，蓄滞洪区土地、水资源和生态环境等方面都具有很大的比较优势。以配合防洪为前提，率先走现代农业发展道路，蓄滞洪区在制度上受到的羁绊会更少，作为我国现代农业发展的突破口之一，具有很大优势。

比如，荆江分洪区做成一个大农工商企业，农民以土地入股加入企业。企业和政府签协议保证承担一定几率的分洪淹没和损失，政府和企业建立各种保险让蓄滞洪区有能力稳定生活、尽快恢复生产和不断发展。其实，荆江分洪区等地方条件很好，有制度作保证发展好了，十多年歉收或绝收一年也没有大的关系。

澎湃新闻：国外有没有蓄滞洪区，有什么好的经验值得借鉴？

周建军：密西西比河中下游有不少分洪区。美国人早已经认识到堤防不能建得越高越好、人类必须与洪水共处。而且，有一条支流叫阿奇娜伐亚，下游大片土地都作为分蓄洪区，直接入海。那里地广人稀，矛盾没有那么大，但是农业和油田比较多，分洪的经济损失也比较大。能很好运用蓄滞洪区的关键是洪水保险机制完善。

在国外保险比较普遍，洪水是其中的一项，比如美国老百姓的住房，因为美国飓风比较多，他们的房子都有保险。假设分洪区内企业有保险就有抵御灾害的能力、就能盈利，对保险业也是一个大的机会。中国保险业还很不成熟，大多为了赚钱。但实际上成熟的保险，经营只是一个方面。保险业的必要性就在于为社会分担风险，也为政府分担管理压力。

比如荆江分洪区，万一出事、群众利益受到损失，老百姓不用去找政府、也不用忍气吞声，更不会造成大的社会不稳定，因为有保险公司出头或补助他们。假如洪水保险做得很强、有效，他们就会帮你去找长江委等政府部门，保险公司还可在长江委设办公室，他们甚至可能会全过程参与工程规划和建设监管，这是保险公司自身发展利益和行业特点决定的。这个监督要比你们媒体还厉害。